I SA/Wa 1298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania M. Z. zasiłku celowego na pokrycie należności czynszowych w zamieszkałym lokalu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 12 grudnia 2012 r. M. Z. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w W. o przyznanie mu pomocy finansowej w celu zaspokojenia szeregu potrzeb, w tym m.in. przeznaczonej na pokrycie należności czynszowych w zamieszkałym lokalu. W następstwie rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezydent W. odmówił ww. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku specjalnego przeznaczonego na opłacenie wskazanej potrzeby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na ustalenia zawarte w aktualizacji wywiadu środowiskowego, a także zebrane w sprawie dokumenty organ podał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zamieszkuje w tym samym lokalu mieszkalnym co jego była żona i syn. Jest osobą przewlekle chorą o ustalonym na stałe znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś jego dochód w listopadzie 2012 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie przedmiotowego wniosku, wynosił łącznie [...] złotych, a stanowiły go: zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 złotych oraz zasiłek stały w wysokości [...] złotych. Tym samym spełniał on kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), wynoszące 542 złote, uprawniające do uzyskania zasiłku celowego. Niemniej ze względu na bardzo ograniczone środki finansowe jakie organ posiada na realizację zasiłków celowych, jak też mając na względzie to, że M. Z. posiada własne źródła dochodów (zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały) organ odmówił mu wnioskowanej pomocy. Uzasadniając argumentację o braku środków finansowych na wypłatę świadczenia, organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady W. z [...] grudnia 2012 r. Nr [...] budżet Ośrodka Pomocy Społecznej [...] dysponuje jedynie środkami finansowymi przeznaczonymi na wsparcie osób potrzebujących w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", natomiast w chwili obecnej nie posiada zabezpieczonych środków, które mógłby przeznaczyć na finansowanie zasiłków celowych przyznawanych na inne niż potrzeby żywnościowe cele. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. Z. wniósł od niego odwołanie podnosząc, że odmawiając przyznania pomocy gmina nie realizuje nałożonych na nią ustawowych zadań. Ponieważ zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilkakrotnie nakazywało zmianę decyzji organu pierwszej instancji, osoby niewykonujące swoich obowiązków winny być ukarane. Powołał się przy tym na decyzję Kolegium z grudnia 2011 r. W wyniku rozpoznania tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie przewidzianego w art. 39 u.p.s. zasiłku celowego oraz wyjaśniało, odwołując się do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, że zadaniem pomocy społecznej jest przede wszystkim udzielenie pomocy i wsparcia, a nie utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Organ nie kwestionował, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, przyznanie odwołującemu się zasiłku celowego na zaspokojenie wskazywanej przez niego potrzeby odpowiada celom pomocy społecznej, a sam wnioskodawca spełnia przesłanki jego uzyskania. Niemniej wskazał, za organem pierwszej instancji, że przyznanie tej pomocy nie miesi się aktualnie w możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. To okoliczność zaś, w świetle art. 3 ust. 4 u.p.s., uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezastosowanie się przez Prezydenta W. do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., mającej wedle strony nakazywać zmianę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, Kolegium zauważyło, że odwołujący się nie sprecyzował jednoznacznie o jaką decyzję Kolegium chodzi. Natomiast z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2011 r. przyznającą M. Z. zasiłek na zakup leków w kwocie 100 złotych. W uzasadnieniu zaś tej decyzji Kolegium wskazało wówczas, iż "wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania każdej pomocy w żądanej wysokości, a duża ilość osób potrzebujących zmusza organy przyznające pomoc finansową do limitowania jej zgodnie z możliwościami finansowymi". Analogicznymi przesłankami kierował się też skład orzekający Kolegium w rozpoznawanej sprawie. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że zakwestionowana decyzja z [...] stycznia 2013 r. jest prawidłowa, a jej uzasadnienie wyczerpujące i przekonywujące. Na powyższą decyzję M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej, że jest niezgodna z duchem ustawy o pomocy społecznej i jej art. 7 pkt 1, 5 i 5. Jego zdaniem organ nie wykonuje obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 1, 2 i 3, a także art. 17 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 6 i 7 tej ustawy. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wydane w niniejszej sprawie oraz innych wydawanych przez ten organ decyzjach, zapadłych w następstwie jego wniosków zawierają identyczne i pełne frazesów uzasadnienia, jakby w ogóle sprawy nimi objęte nie były rozpatrywane indywidualnie. Podnosił także, że Ośrodek Pomocy Społecznej zabiera mu świadczenia pomimo negatywnej decyzji Kolegium nr [...] i [...] z [...] grudnia 2012 r. Obecne zmienione stanowisko Kolegium jest zatem dla niego zdumiewające. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń jest zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie jego przyznania - jak trafnie wywiodły organy - wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie w jego redakcji zwrotu "może być przyznany". Uznanie administracyjne cechuje się z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia. Oczywiście rozstrzyganie sprawy podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jego dowolności. Organ musi więc wskazać w sposób przekonujący kryteria, którymi kierował się korzystając ze swego prawa do uznania, przekonujące co do trafności zajętego stanowiska. W przypadku zaś decyzji wydawanych na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jednym z takich kryteriów, umożliwiających nieuwzględnienie żądania, może być brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy. Wynika to wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. W rozpoznawanej sprawie to właśnie wzgląd na sytuację budżetową właściwego do jej załatwienia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uzasadniał odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Jak wyjaśnił bowiem organ pierwszej instancji, w świetle uchwalonego uchwałą Rady W. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] budżetu miasta W. na rok 2013, Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (za pośrednictwem którego w gmina realizuje pomoc społeczną dla osób i rodzin zamieszkałych w tej [...]) nie dysponuje aktualnie żadnymi środkami, przy pomocy których mógłby sfinansować M. Z. zasiłek przeznaczony na pokrycie należności czynszowych w zamieszkałym lokalu przez skarżącego. Zważyć przy tym należy, że podejmując decyzję organ nie kwestionował trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego, aczkolwiek miał także na względzie fakt uzyskiwania przez niego dochodów (zasiłku stałego oraz pielęgnacyjnego). Skoro więc oceniając sytuację osobistą i materialną skarżącego z jednej strony, a z drugiej własne możliwości finansowe organ uznał, że środki jakimi dysponuje uniemożliwiają przyznanie wnioskowanej pomocy, to takiej decyzji zarzutu dowolności postawić nie sposób. Okoliczności faktyczne bowiem, które determinowały rozstrzygnięcie - opisane w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji organów obu instancji - mają charakter obiektywny i weryfikowalny. Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Wbrew temu co sądzi skarżący, nieprzyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego nie świadczy o niewywiązywaniu się przez organ z obowiązków określonych powołaną wyżej ustawą. Zważyć wszak należy, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest co do zasady brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej, a więc sytuacji, w której przy spełnieniu przez nią ustawowych przesłanek organ zobligowany byłby uwzględnić jej podanie (wyjątek dotyczy jedynie zasiłku stałego, przewidzianego w art. 37 u.p.s.). Jak już bowiem wyżej zaznaczono, rozstrzygnięcie podejmowane w tym względzie nie ma charakteru związanego lecz jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. Nie kreuje zwłaszcza takiego roszczenia przywołany w skardze art. 16 u.p.s. - stanowiący wyłącznie o obowiązku zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej, ani 17 tej ustawy, który z kolei określa jedynie jakie z zadań pomocy społecznej stanowią zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym, a jakie o charakterze nieobowiązkowym. Odrębną natomiast rzeczą jest, czy polityka jaką w zakresie pomocy społecznej prowadzi gmina, jest adekwatna, do istniejących na jej obszarze potrzeb i czy w celu jej realizacji wykorzystuje wszystkie prawnie dostępne jej możliwości, choćby pozyskując na ten cel dofinansowanie z budżetu państwa w formie dotacji celowych. Ta jednak nie podlega ocenie Sądu rozpoznającego skargę w sprawie, której granice wyznaczyła decyzja administracyjna odmawiając przyznania jednostce pomocy społecznej. To natomiast, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, jest analogicznie uzasadnione jak inne wydane w tej samej dacie decyzje odmawiające skarżącemu zasiłków celowych na zaspokojenie wskazywanych przez niego różnorakich niezbędnych potrzeb bytowych, nie świadczy o braku indywidualnego podejścia do rozpoznawanego wniosku, lecz jest konsekwencją zbliżonych okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw ich wydania. Te zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy zostały ustalone w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przywołane natomiast w treści skargi decyzje Kolegium z [...] grudnia 2012 r. - mające wedle strony negatywnie oceniać stanowisko organu pierwszej instancji -abstrahując nawet od tego, że nie zostały dołączone do skargi, to pozostają bez związku z kwestionowanymi obecnie rozstrzygnięciami. Zważyć bowiem należy, że zaskarżona decyzja wydana został w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony złożonym 12 grudnia 2012 r., a więc postępowaniu, które prowadzone było w odrębnej od objętej przywołanymi decyzjami sprawie administracyjnej, wszczętej już po ich wydaniu. Z powyższych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).