I SA/Wa 1304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa przez powiat z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w R., gmina W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] pismem z 20 listopada 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, czy przedmiotowe działki lub ich części stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu pisma wskazał, że powyższa kwestia stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. grunt zajęty pod drogę publiczną. M. S. (określana dalej jako "skarżąca") w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2014 r. wyjaśniła, że gospodarstwo rolne (dawniej oznaczone jako dz. nr [...]), w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, stanowi własność jej rodziny od 1922 r. Część gospodarstwa przejęta została pod drogę (obecną ul. [...]) bez odszkodowania podczas II wojny światowej. Mimo tego rodzina skarżącej płaciła do 1955 r. podatki za całość nieruchomości. Dopiero po interwencji członka rodziny, dokonano pomiaru gruntu zajętego pod drogę, wskutek czego podatek gruntowy obniżono. M. S. podniosła również, że Skarb Państwa z naruszeniem prawa zasiedział, stanowiącą jej własność, dz. nr [...] w R., które to zasiedzenie stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w T. Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. Wskazała, że wystąpiła do Sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie ww. postanowienia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o niewydawanie decyzji przez Wojewodę [...] do czasu rozstrzygnięcia ww. wniosku przez sąd powszechny. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił potwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części przedmiotowych działek. Organ wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", uzależnione jest od spełnienia łącznie, na dzień 31 grudnia 1998 r., następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności tej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. W toku postępowania organ ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M. S., co wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej, a tym samym nie była własnością Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika jednak opinii geodezyjnej z przedstawionej przez Starostę [...], wnioskowane działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były zajęte pod drogę publiczną. Również na dzień dzisiejszy nie stanowią one fragmentu drogi, a jedynie leżą wzdłuż niej. W ocenie organu powyższe potwierdza informacja z rejestru gruntów, protokół graniczny z 17 listopada 2001 r. oraz załączona do opinii mapa zasadnicza. Organ wskazał, że wprawdzie w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w [...], z których wynika, że część ww. działek była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę, to jednak na prośbę Wojewody [...] o sprecyzowanie, jaka ich część została zajęta, nadesłano ww. opinię geodezyjną, z której jednoznacznie wynika, że działki te nie wchodzą w skład drogi publicznej. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia nabycia działek przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Skarżąca podała, że organ nie uwzględnił żadnych okoliczności wskazywanych przez nią w piśmie z 15 kwietnia 2014 r., a zatem sprawa nie została dogłębnie przeanalizowana. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r., w całości podzielając stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia w sprawie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Organ podał, że choć na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżącej, a pismami z 17 czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zaświadczył, że działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zajęte były w ww. dacie pod drogę publiczną (drogę wojewódzką nr [...], a obecnie drogę powiatową nr [...] relacji ([...]) – [...] – [...] (ul. [...])), to już przy piśmie z 14 września 2011 r., na wezwanie Wojewody [...], Starostwo Powiatowe w [...] przesłało opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego [...], z której jednoznacznie wynika, że ww. działki nie zostały zajęte pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r., co potwierdza załączona do tej opinii mapa zasadnicza. W ocenie organu odwoławczego również z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą przy piśmie z 15 kwietnia 2014 r. nie wynika, aby powyższe działki leżały w pasie drogowym. Wobec braku wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, Minister za prawidłową uznał decyzję pierwszoinstancyjną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie należnego skarżącej odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej własność skarżącej; 2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie lapidarnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie spełnia standardów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem nie można poznać motywów organu i ustalić, co dokładnie legło u podstaw rozstrzygnięcia oraz dlaczego doszło do pominięcia argumentów skarżącej; 4) art. 36 K.p.a. polegające na trwającym dwa lata braku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz trwającym w całym tym okresie stanie bezczynności, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem decyzja wydana została dopiero na skutek wniesionej przez skarżącą do Sądu skargi na bezczynność, a nie w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów administracji, z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną. Wskazuje na to nie tylko przedłożona opinia geodety [...] sporządzona na zlecenie Powiatowej Rady Narodowej w [...], ale również zaświadczenia wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Co więcej, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania kwestii obniżenia podatku od nieruchomości w związku z dokonanymi przez geodetę pomiarami gruntu, w których dokładnie określono, jakie części przedmiotowych działek zajęte zostały pod drogę publiczną. Powyższe wskazuje, że organ nie rozpatrzył sprawy w sposób wszechstronny, a ponadto całkowicie pominął argumentację strony podniesioną w odwołaniu, co skutkuje naruszeniem przywołanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2016 r. Sąd Rejonowy w T. nadesłał postanowienie z [...] września 2012 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa na własność przez zasiedzenie z dniem 13 października 1986 r. nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako dz. nr [...] oraz postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zawieszenia na zgodny wniosek stron postępowania z wniosku M. S. o wznowienie postępowania i uchylenie ww. postanowienia wydanego w sprawie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że naruszają one przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część nieruchomości położonej w R., gm. W., działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha były zajęte pod drogę publiczną. Droga, w której granicach miały znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. powyżej wskazane części działek, stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a obecnie stanowi drogę powiatową nr [...] relacji ([...]) – [...] – [...] (ul. [...]). Zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest zatem niesporne. Sporna pozostaje kwestia prawa własności części nieruchomości położonej w R., gm. W., oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha – na dzień 31 grudnia 1998 r. Istotne bowiem dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest istnienie, m. in. przesłanki braku przysługiwania Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W tym zakresie, należy zgodzić się ze skarżącą, że organy administracji nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki był stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji prowadząc postępowanie nie poparły swojego stanowiska co do tego, że przedmiotowe działki nie stanowiły fragmentu drogi publicznej, odpowiednim materiałem dowodowym. Przy czym przypomnieć trzeba, że przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy muszą odnosić się do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r. Swoje stanowisko organy oparły tymczasem na informacji z rejestru gruntów sporządzonej według stanu rejestru z dnia 27 grudnia 2007 r., protokole granicznym sporządzonym 17 listopada 2001 r. oraz opinii geodezyjnej sporządzonej (bez wskazania daty) przez geodetę uprawnionego [...] oraz załączonej do opinii mapy zasadniczej. Wszystkie te dokumenty dotyczą stanu nieruchomości na daty późniejsze niż 31 grudnia 1998 r. W powołanej opinii geodezyjnej wskazano wprawdzie, że przedmiotowe działki gruntu nie zostały zajęte pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r., a granica działek nr [...], nr [...] i nr [...] od strony pasa drogowego została ustalona i przyjęta w trakcie prac geodezyjnych wykonanych przez geodetę uprawnionego za nr [...], a działki nr [...] przez geodetę uprawnionego za nr [...] i do dziś pokrywa się z istniejącym pasem drogowym. Jednakże z opinii wynika, że swoje stanowisko uprawniony geodeta oparł także na dokumentach sporządzonych po 31 grudnia 1998 r. Pierwszy z powołanych dokumentów, na którym oparły swoje stanowisko również organy administracji, sporządzony został w dniu 17 listopada 2001 r. na potrzeby podziału działki nr [...] (k-10 -13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), drugiego dokumentu natomiast brak jest w aktach administracyjnych, a mając na uwadze jego numer, wnosić należy, że został sporządzony w 2003 r. Ponadto nie można pominąć tego, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 17 czerwca 2009 r., z których wynika, że części działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha były na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną. Wprawdzie organy administracyjne w uzasadnieniu decyzji wskazały, że w aktach sprawy znajdują się takie zaświadczenia, to jednak uznały, że do wyjaśnienia jakie części nieruchomości są zajęte pod drogę, wystarczająca jest opinia geodezyjna. Nie można uznać takiego stanowiska za zasadne, bowiem okoliczności sporne wcale nie zostały udowodnione przez organy administracji z powodów wskazanych powyżej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Organy administracyjne powinny ustosunkować się także do okoliczności podnoszonej przez skarżącą, a mianowicie nabycia przez Skarb Państwa na własność przez zasiedzenie nieruchomości położonej w R. oznaczonej nr działki [...] na mapie geodezyjnej z dnia 5 czerwca 2010 r. sporządzonej przez Starostwo Powiatowe w [...], stwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 2012 r. sygn. akt [...]. Przy czym nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wynik sprawy o wznowienie i uchylenie prawomocnego postanowienia o zasiedzeniu, jeśli weźmie się pod uwagę to, że skutek zasiedzenia przez Skarb Państwa działki drogowej graniczącej z przedmiotowymi działkami nastąpił wcześniej (13 października 1986 r.) niż skutek z mocy prawa wynikający z art. 73 ust. 1 ustawy (31 grudnia 1998 r.). Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające w sprawie. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.) (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ustalą, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, że uzasadnienie obu decyzji jest lakoniczne. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Brak ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy powoduje, że stanowisko co do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy byłoby przedwczesne. Nie jest zasadny natomiast zarzut naruszenia art. 36 K.p.a., gdyż może on być skuteczny wyłącznie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).