I SA/Wa 1305/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. N., R. N., T. N. oraz małoletnich A. N. i P. N. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr ewid. [...] wydzieloną pod drogę publiczną – uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 3 lipca 1993 r. M. G., A. K., J. B., M. B., W. K. i J. B. wystąpili o zatwierdzenie projektu podziału działki położonej przy ul. [...] w W. uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Urząd W. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na: działkę nr [...] o powierzchni [...] m² przewidzianą pod zieleń miejską ekologicznie czynną oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] m² przewidzianą pod ul. [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1993 r. wyżej wymienione osoby zbyły całą nieruchomość nr [...] na rzecz H. N., który nabył ją na zasadzie wspólności ustawowej dla siebie i swojej żony J. N. Pismem z dnia 11 października 2005 r. H. i J. N. zwrócili się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o wyjaśnienie sprawy dotyczącej przejętej działki nr [...] objętej decyzją podziałową z dnie [...] lipca 1993 r. Decyzją [...] marca 2012 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.) odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] wskazując, że z zestawienia dat nabycia nieruchomości i złożenia wniosku o jej podział wynika, że osoby składające ten wniosek w dniu 3 lipca 1993 r. nie były już jej właścicielami, a zatem nie mogły być stronami postępowania podziałowego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalił, iż ul. [...] zlokalizowana jest na terenie działki nr [...] w obrębie [...], zajętej na ten cel co najmniej od 1963 r., co oznacza, że decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 1993 r. wydzielająca działkę nr [...] pod istniejącą już ulicę została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Dodatkowo organ I instancji podał, że w wyniku wystąpienia przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdziło wydanie jej z naruszeniem art. 28 kpa, jednakże z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia odmówiło stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu skoro H. i J. N. nie złożyli wniosku o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], to nie byli oni stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził brak podstaw prawnych do orzekania o odszkodowaniu za działkę, która nigdy nie przeszła na własność gminy i w dalszym ciągu stanowi własność wnioskodawców. Po rozpoznaniu odwołania J. N., R. N., T. N. oraz małoletnich A. N. i P. N. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. W. (spadkobierców H. N.) Wojewoda [...] decyzją dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 1993 r., w wyniku której wydzielona została działka nr [...] pod ul. [...] w W. ma walor ostateczności, pozostaje w obiegu prawnym i jako taka jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n. gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. W konsekwencji za błędne uznał organ odwoławczy twierdzenie Prezydenta W., jakoby w wyniku podziału działka nr [...] przeznaczona pod ul. [...] nie przeszła na własność gminy, a tym samym zainteresowanym nie przysługiwałoby odszkodowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskami z dnia 17 maja i 11 października 2005 r. H. i J. N. wystąpili do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przydzielenie im działki zamiennej za działką wydzieloną pod drogę, a w aktach sprawy brak jest odpowiedzi na powyższe wnioski. Kwestia odszkodowania pojawiła się ponownie w dniu 25 czerwca 2010 r. wraz z wnioskiem małżonków N. przesłanym Prezydentowi W. W piśmie przekazującym wniosek nie zawarto informacji, czy były prowadzone uzgodnienia między gminą a wnioskodawcami. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 19 października 2010 r. zostało wszczęte przez Prezydenta W. postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy uznał, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. W ocenie organu odwoławczego dokumenty zgromadzone w aktach nie tylko nie wskazują, że uzgodnienia o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały zakończone negatywnie w dacie wszczęcia postępowania, ale że w ogóle były prowadzone. Jeżeli natomiast nie były prowadzone, to nie powinno być wszczęte postępowanie odszkodowawcze. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony z naruszeniem art. 7 i art. 77 ust. 1 kpa. Ze skargą na decyzję Wojewody [...] wystąpiło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 98 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, - przepisów postępowania tj. - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji na jego błędnym ustaleniu, - art. 107 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz zaniechanie sporządzenia uzasadnienia prawnego i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, - art. 75 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na dopuszczeniu dowodu w postaci decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1993 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 28 kpa, a ponowny wniosek Prezydenta W. o stwierdzenie jej nieważności do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że gdyby Wojewoda [...] prawidłowo interpretował art. 98 u.g.n., z którego wynika, że podziału dokonuje się na wniosek właściciela, to powinien stwierdzić, że wobec braku wniosku osób uprawnionych o podział nieruchomości, nie przeszła ona na własność gminy. Skarżący powtórzył pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji I – instancyjnej, że decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. zatwierdzająca podział nieruchomości i wydzielająca działkę nr [...] pod istniejącą już ulicę została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) oraz wbrew wykładni zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. sygn. akt W 13/92. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym oznacza przede wszystkim prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czego organ odwoławczy w tej sprawie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób właściwy (art. 107 § 3 kpa) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu wskazującego nie tylko, że uzgodnienia o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n zostały zakończone negatywnie ale, że w ogóle zostały przeprowadzone. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 u.g.n.– będącego materialnoprawną podstawą orzekania przez organ I instancji, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że przeprowadzenie, przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane stosownym protokołem, przy czym inicjatywa podjęcia rokowań pochodzić może od każdej ze stron (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 695/07, LEX nr 510380, wyrok SA w Poznaniu z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I ACa 36/06, LEX nr 271367). Oznacza to, że bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przenosząc powyższą regulację prawną na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że brak niezbędnych dokumentów lub informacji o ich braku powoduje, że nie sposób na podstawie tak niepełnego materiału dowodowego jednoznacznie ustalić, czy wymagane powołanym przepisem prawa rokowania w ogóle się odbyły, a jeśli tak to z jakim skutkiem. Nie daje to zatem możliwości dokonania, zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd orzekający, oceny prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty grunt. Co do tego bowiem, że przedmiotowa działka nr [...] została przejęta pod drogę zdaniem Sądu nie ma żadnej wątpliwości. Decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], jakkolwiek wydana z naruszeniem art. 28 kpa (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności) ma walor ostateczności i pozostaje w obiegu prawnym niezależnie od tego, że Prezydent W. po raz drugi wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego jakoby w wyniku podziału działka nr [...] przeznaczona pod ul. [...] nie przeszła na własność gminy jest zupełnie nieuzasadnione. W dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] jej właścicielami byli H. i J. N. i jakkolwiek z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpili poprzedni współwłaściciele to nie zmienia to faktu, że pismami z dnia 17 maja i 11 października 2005 r. małżonkowie N. zwrócili się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przydzielenie im działki zamiennej za nieruchomość zajętą pod drogę. Słusznie uznał więc Wojewoda [...], że wniosek małżonków N. był zasadny, bowiem z mocy prawa gmina przejmująca na własność nieruchomość winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Z akt sprawy wynika, że w decyzji zatwierdzającej podział projekt podziału nieruchomości nie ustalono odszkodowania i nie wydano odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Dodatkowo odnosząc się do treści złożonej skargi raz jeszcze podkreślić należy, że z brzmienia powołanego wyżej artykułu 98 u.g.n. wynika, że jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu): gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 u.g.n żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione, aby były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. Inne rozumienie art. 98 u.g.n. prowadziłoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do sytuacji, w której gmina mogłaby uwolnić się od obowiązku wypłaty odszkodowania (art. 129 ust. 5 u.g.n.) za odjęte prawo własności nieruchomości, mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Za całkowicie nieuzasadnione należy także uznać stanowisko skarżącego, który obok zarzutu błędnej wykładni art. 98 u.g.n. swoje racje opiera na zarzucie rażącego naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 u.g.n. i nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Prezydent W. orzekał o odszkodowaniu na podstawie u.g.n. Kwestia ta została prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniona w zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Dlatego też Sąd podzielając stanowisko organu odwoławczego uznaje, że powoływanie się przez stronę skarżącą na argumenty zawarte w decyzji Prezydenta W., które zostały już prawidłowo ocenione jako wadliwe i prawnie nieskuteczne, jest niezasadne i nie może wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wobec całkowicie uzasadnionego stwierdzenia przez Wojewodę [...], że prowadząc kontrolowane postępowanie organ I instancji, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz uchybił przepisom prawa materialnego prawidłowa była ocena, że decyzja zapadła w sprawie decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, a także zdaniem Sądu art. 107 § 3 kpa. Trudno bowiem z uzasadnienia tej decyzji wywieść jakie ostatecznie okoliczności fatyczne i prawne legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wystarczająco przedstawiły w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.