I SA/Wa 131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi C. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia C. sp. z o.o. w L., postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] orzekające o: 1) nałożeniu na C. sp. z o.o. w L. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 2) obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. Równocześnie wzywające zobowiązanego do: 1) wpłacenia grzywny, opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek bankowy wierzyciela pod rygorem ściągnięcia grzywny i opłaty w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem nakładania grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nakazał C. sp. z o.o. zabezpieczyć budynek pofabryczny (dawną [...] H. G.) położony w L. przy ul. [...] na działce nr [...] przed dostępem osób trzecich oraz przeprowadzić remont zabezpieczający budynek przed dalszą degradację techniczną w zakresie: - naprawy pokryć dachowych; - naprawy/odtworzenia obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych; - zdemontowania zniszczonego, wtórnego zadaszenia rampy w elewacji północnej; - usunięcia roślinności z murów, gzymsów i okapów; - zabezpieczenia otworów okiennych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] orzekł o: 1) nałożeniu na C. sp. z o.o. w L. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 2) obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. Równocześnie wezwał zobowiązanego do: 1) wpłacenia grzywny, opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek bankowy wierzyciela pod rygorem ściągnięcia grzywny i opłaty w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem nakładania grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowiono nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem powyższego obowiązku po skierowaniu do zobowiązanego upomnienia [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ze wskazaniem terminu 30 dni na wykonanie obowiązku. Od powyższego postanowienia C. sp. z o.o. wniosła zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", skoro: decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nakazująca C. sp. z o.o. zabezpieczyć budynek pofabryczny stała się ostateczna, roboty zabezpieczające i remontowe dawnej [...] H. G. nie zostały przez Spółkę wykonane, a pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. zobowiązany został wezwany do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Od postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] C. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności – nałożenie na skarżącego kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa dla skarżącego z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, którą ma ponieść zastosowany środek przymusu, a ciężarem nałożonym na jednostkę; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że zachodziły podstawy do jego uchylenia; 3) art. 119 ustawy w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie, że prace nałożone nakazem konserwatorskim mogły zostać wykonane przez inną osobę, a jak wynika z art. 49 ust. 3 organowi przysługuje tylko prawo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego; 4) art. 20 § 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, ponieważ organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji o charakterze niepieniężnym jest wojewoda; 5) przepisów art. 7, art. 77 i art. 124 § 2 Kpa poprzez brak zbadania sytuacji majątkowej Spółki jak i zakresu czynności określonych w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., które zostały już przez skarżącą wykonane, brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, ogólnikowość uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi są wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji wydane w sprawie o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania czynności (przeprowadzenia prac zabezpieczających zabytek), dlatego też w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna sprowadzała się oceny legalności tych postanowień. Zakres kontroli Sądu nie obejmował więc takich kwestii jak np. wykonanie w całości lub w części obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W ramach wymienionych wyżej zagadnień strona winna bowiem bronić się poprzez wniesienie odrębnych środków prawnych, tj: zarzutów (art. 33 w zw. z art. 122 § 3 ustawy). Przechodząc do meritum niniejszej sprawy trzeba wskazać, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy). Zasady i tryb egzekucji obowiązku, o którym mowa w wyżej wymienionej decyzji regulują przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu III (Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym) Rozdziału 2 (Grzywna w celu przymuszenia). Jednym ze środków egzekucyjnych, mającym doprowadzić do wykonania obowiązku niepieniężnego, przewidzianym w ustawie (Rozdział 2 Działu III) jest grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwszy ustawy). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy). Grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 ustawy). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika bowiem, że w dniu [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił o nałożeniu na zobowiązaną Spółkę grzywny w wysokości [...] zł, z powodu niewykonania w terminie prac zabezpieczających określonych w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W postanowieniu o nałożeniu grzywny organ wezwał skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni i pouczył, że nieziszczona grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni, pod rygorem nałożenia dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z odpisem administracyjnego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 10 lutego 2011 r. Z powyższego wynika, że zastosowana wysokość grzywny mieści się w przedziale wynikającym z art. 121 § 2 ustawy, organ egzekucyjny zachował tryb określony w art. 122 § 1 ustawy, a postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu wysokość ustalonej opłaty egzekucyjnej, skoro organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w tym za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł (art. 64a § 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarzuty zbytniej uciążliwości zastosowanej grzywny, niewłaściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu egzekucyjnego, częściowego wykonania obowiązku, nie mogły być skuteczne jako skierowane przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny, ponieważ właściwym środkiem zaskarżenia do podniesienia tego typu zarzutów są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 w zw. z art. 122 § 3 ustawy), które - nawet gdyby zostały wniesione - to nie wstrzymują prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym możliwości wydania postanowienia o nałożeniu grzywny i jego wykonania (art. 35 § 1 ustawy). Zarzuty dotyczące opisanych wyżej kwestii mogły by być więc skuteczne, gdyby przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane w sprawie zgłoszonych zarzutów. Uszło uwadze skarżącego, że celem zgłoszonych zarzutów (z treści skargi wynika, że mogły to być zarzuty, o których mowa w art. 33 pkt 1, 8 i 9 ustawy) jest obalenie podstawy egzekucji (decyzji administracyjnej nakładającej egzekwowany obowiązek i administracyjnego tytułu wykonawczego). Zarzutów tego rodzaju nie można zatem "przenosić" do zażalenia, czy innych środków zaskarżenia (skargi na czynności egzekucyjne – art. 54 § 1 ustawy), ponieważ przewidziane przez ustawę egzekucyjną środki zaskarżenia nie są względem siebie konkurencyjne. W odniesieniu do tych zarzutów można jedynie wskazać, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji środków o charakterze niepieniężnym może być kierownik wojewódzkiej służby w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji (art. 20 § 1 pkt 3 ustawy), a takim kierownikiem, na gruncie przepisów art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wojewódzki konserwator zabytków wchodzący w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, działający w imieniu wojewody poprzez wydawanie postanowień w sprawach określonych w przepisach odrębnych jako organ pierwszej instancji. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię większej uciążliwości grzywny w stosunku do wykonania zastępczego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z tego rozwiązania prawnego przyjętego w art. 7 § 2 ustawy nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku wykonania prac zabezpieczających przy zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy egzekucyjnej, w zakresie stosowania tych środków. Według art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy). Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 ustawy). Analiza powyższej regulacji prawnej nie daje podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, że do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Trzeba też wskazać, że przepis art. 128 § 1 pkt 2 określający możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązku związanego z wykonaniem zastępczym i zawierający stosowne pouczenie, nie przewiduje zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. Trudno, w tej sytuacji, podzielić pogląd o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2, pierwszeństwie wykonania zastępczego. W ocenie Sądu, wykonanie zastępcze, na tle tej konkretnej sprawy - biorąc pod uwagę wysokość wymierzonej grzywny, zakres prac zabezpieczających oraz przedmiot działalności skarżącej Spółki (branża deweloperska) - jest bardziej dolegliwe bowiem pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (konieczność zwrotu kosztów wykonania prac, na których wysokość nie miał wpływu). Tylko bowiem w razie wykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Istotne jest przy tym to, że w zakresie umorzenia należności przepisy prawa nie pozostawiły organowi możliwości orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Grzywny zaś uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części (art. 125 i art. 126 ustawy). Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą, że w sprawach gdzie stosowany jest nakaz konserwatorski z przepisu art. 49 ust. 3 wynika kompetencja do stosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Z powyższego przepisu nie wynika taki zakaz. Przepis ten reguluje jedynie kwestie związane z wydawaniem odrębnej decyzji w przedmiocie wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego. Nie można też uznać za zasadnego zarzutu, że grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana wyłącznie wtedy, gdy chodzi o czynność, której z uwagi na jej charakter, nie może wykonać inna osoba za zobowiązanego. Z przepisu art. 119 § 1 ustawy wynika bowiem, że grzywna ta jest stosowana, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności (a więc np. wykonania prac zabezpieczających). To zaś, że w dalszej części tego przepisu ustawodawca precyzuje jeden z przypadków jej zastosowania wskazując na czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, nie wyłącza nałożenia grzywny w innych bardziej typowych przypadkach. Taka zawężająca wykładnia tego przepisu byłaby sprzeczna z ogólną zasadą postępowania egzekucyjnego wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy, nakazującą aby organ egzekucyjny stosował środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku. Sąd nie podziela też zarzutu skarżącej, że przy ocenie zastosowania grzywny organ winien mieć na uwadze sytuację majątkową Spółki. Mając na uwadze to w jakiej wysokości została nałożona grzywna ([...] zł) w relacji do górnej granicy (50.000 zł) oraz to że zobowiązanym jest osoba prawna działająca w branży deweloperskiej trudno uznać za racjonalny pogląd, co do tego, że jest to zbyt dolegliwy ciężar dla skarżącej. Poza tym Sąd zauważa, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.