I SA/Wa 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] Okręgowego Zarządu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], oba w zaskarżonej części; 1) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców w [...] Okręgowego Zarządu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Polskiego Związku Działkowców, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. (w postanowieniu błędnie podano datę [...] października 2017 r.) nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości użytkowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości zajętych przez Rodzinny Ogród działkowy "[...]" w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Polski Związek Działkowców w dniu 18 listopada 2016 r. wystąpił na podstawie art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, ze zm.) o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na części których znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". W stosunku do działki o nr ewidencyjnym [...]zostało wszczęte postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a odnośnie działek o numerach ewidencyjnych [...]i [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przez [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Polski Związek Działkowców wniósł w ustawowym terminie zażalenie, argumentując, że w jego ocenie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem decyzja w sprawie nabycia prawa użytkowania nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, a więc sprawa toczących się postępowań nie ma znaczenia dla tego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych. Organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2690/15), wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wyniku wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy i podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że stosunku do działki nr [...] na wniosek byłych właścicieli toczy się postępowanie przed Starostą [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] toczy się postępowanie przed Wojewodą [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] własności wyżej wskazanych działek. W chwili obecnej właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie kwestii własności przedmiotowych działek jest elementem koniecznym, warunkującym dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Wynik tych postępowań jest bowiem kluczowy dla stwierdzenia, czy Wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 75 powołanej ustawy uzasadniające wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania z mocy ustawy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] złożył Polski Związek Działkowców. W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), albowiem organ I instancji przyjął błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w efekcie błędnie przyjął, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania mającego na celu wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości, a organ II instancji naruszenia te usankcjonował swoim wadliwym rozstrzygnięciem, które podlega zaskarżeniu złożoną skargą. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców. W uzasadnieniu skargi Polski Związek Działkowców przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, obydwa w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Jak wynika z akt sprawy (pismo Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., k-62 akt adm.), obecnie toczy się postępowanie z wniosku A. B. i D. S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], w skład której wchodzi m.in. sporna działka nr [...] (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomość ta została przejęta na własność Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1970 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Równocześnie, z wniosku Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] listopada 2016 r. toczy się w trybie art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, ze zm.) postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości, w skład której wchodzi m.in. sporna działka nr [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 powołanego przepisu, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Spór, jaki wystąpił w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącym a organem, dotyczy zatem tego, czy wynik sprawy o zwrotu nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], w skład której wchodzi m.in. sporna działka nr [...] stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, obligujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania o nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot tej nieruchomości. Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd zwraca uwagę, że istota praw rzeczowych takich jak prawo użytkowania i prawo własności polega na korzystaniu z gruntu z wyłączeniem innych osób. Użytkownikowi władającemu faktycznie gruntem przysługuje ochrona względem osoby trzeciej (także właścicielowi), która chciałaby naruszyć jego prawo, w szczególności ochrona negatoryjna i obrona konieczna (art. 251, art. 222 § 2 i art. 343 § 1 Kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy ma w niniejszej sprawie charakter wyprzedzający względem roszczenia zwrotowego. Co do zasady, ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania w trybie art. 75 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ma bowiem charakter deklaratoryjny i stanowi dowód nabycia tego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli z dniem 19 stycznia 2014 r. Natomiast ewentualna ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek o zwrot ma charakter konstytutywny i stwierdza przejście prawa własności na byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości dopiero z dniem, w którym stanie się ostateczna. Należy przy tym podkreślić, że ewentualne stwierdzenie nabycia użytkowania spornej działki przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie wyklucza późniejszego zwrotu spornej działki jej byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu). Kwestię tę reguluje przepis art. 26 ust. 1 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Z przepisu tego wynika z jednej strony, że postępowanie o stwierdzenie użytkowania powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem zwrotowym, z drugiej zaś strony przepis ten gwarantuje i precyzuje zabezpieczenie interesu zarówno rodzinnego ogrodu działkowego, jak i byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Zachowanie właściwej kolejności postępowań zagwarantuje, że obowiązkiem odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania za likwidowany ogród działkowy nie zostanie obciążony właściciel zwróconej nieruchomości (osoba fizyczna) lecz Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Bez wątpienia leży to zatem w interesie zarówno ogrodu działkowego, jak i byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że wynik toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości (m.in. spornej działki nr [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie o stwierdzenie nabycia w trybie art. 75 ust. 1 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy użytkowania przedmiotowej działki. Oznacza to, że organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w wyniku czego organ I instancji wadliwie wydał postanowienie zawieszające postępowanie o stwierdzenie nabycia użytkowania spornej działki przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku o zwrot przedmiotowej działki, zaś organ II instancji niezasadnie to postanowienie utrzymał w mocy. Ponownie rozpatrując ewentualnie kwestię konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 75 ust. 6 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w tym wyroku, którą zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) jest związany. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.