I SA/Wa 1310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków Zarządu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [,...] grudnia 1999 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa mienia będącego we władaniu S. stanowiącego nieruchomość położoną w T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu S. stanowiące nieruchomości położone w T., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: [...], dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...] oraz budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością. Decyzja ta stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Zarząd Województwa zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa mienia będącego we władaniu S. stanowiącego nieruchomość położoną w T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], twierdząc, że działka ta stanowi drogę, a co za tym idzie, nie jest wykorzystywana przez Województwo [...] do prowadzenia zadań z zakresu ochrony zdrowia, nie stanowi również drogi krajowej, wojewódzkiej, czy powiatowej; obecny jej status - droga zakładowa, stanowi dla szpitala duży problem, tym bardziej, że jest wykorzystywana przez komunikację miejską oraz turystów, uczniów S., zawodników i kibiców klubu sportowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdzając w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem sporna nieruchomość drogowa pozostawała we władaniu jednostki przejętej przez Województwo [...] tj. S., a ponadto, zgodnie z zasadą trwałości decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art. 156 § 1 kpa, a naruszenie to musi mieć charakter rażący. 3. Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że sporna działka ewidencyjna nr [...] stanowi wprawdzie drogę, ale pozostaje we władaniu jednostki przejętej przez W., o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nieruchomość ta ujęta jest w wykazie nieruchomości będących we władaniu jednostki przejmowanej, widnieje również w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania Województwu [...] mienia G. W dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), przez Województwo [...] spornej nieruchomości, będącej we władaniu S. Odnosząc się do zarzutów Zarządu Województwa [...] oraz S. naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż fakt nałożenia na samorządy gminne obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujących sprawy dróg gminnych, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazano wyżej, sporna nieruchomość drogowa nie jest drogą gminną. Odnośnie naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż w świetle powołanego przepisu do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jeżeli zatem dana droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg, stanowi ona w świetle przepisów drogę wewnętrzną, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r. III SA 1432/99, w świetle którego "każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy)." Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, prowadzone w postępowaniu nadzorczym, ma wyjątkowy charakter i może być dokonane po spełnieniu choćby jednej przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Naruszenie prawa określone w pkt 2 art. 156 § 1 kpa musi mieć charakter rażący, to znaczy że musi to być "oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94). Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 730). Minister Skarbu Państwa uznał więc, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa mienia będącego we władaniu S. stanowiącego nieruchomość położoną w T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], i utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. z siedzibą w T.; zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 44 ust. 3 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego wskutek błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa. Skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2003 r. I SA 1536/2003 orzekając, że "O władaniu w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie przesądza istnienie stosunku cywilno prawnego, lecz tego rodzaju władztwo nad mieniem, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki". Tego podstawowego wymogu jakim jest samodzielne korzystanie z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki w żadnym wypadku nie spełniał w chwili przekazania, jak i nie spełnia obecnie sposób używania spornej działki, która jest drogą dojazdową na teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, skarżącego, S., sztolni i boiska K. Bieżące utrzymywanie przez skarżącego drogi dojazdowej do różnych obiektów i o różnym przeznaczeniu ze środków pochodzących z narodowego Funduszu Zdrowia, a uzyskiwanych ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, zdaniem skarżącego, nie da się pogodzić z systemem norm prawnych obowiązujących w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, pokrywanie kosztów utrzymania drogi ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, mających służyć finansowaniu świadczeń zdrowotnych ratujących życie lub zdrowie, a nie z podatków oraz innych wpływów stanowiących dochody gminy jest nie do zaakceptowania w odbiorze społecznym. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa mienia będącego we władaniu S., stanowiącego nieruchomość położoną w T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 5. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Zarządu Województwa z dnia 4 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu S., stanowiącego określone nieruchomości położone w T. Jak wynika z akt sprawy, sporna działka ewid. nr [...] stanowi drogę, ale pozostaje we władaniu jednostki przejętej przez W. w T. Nieruchomość ta ujęta została w wykazie nieruchomości będących we władaniu jednostki przejmowanej oraz w protokole zdawczo-odbiorczym z przekazania W. W dniu orzekania, jak słusznie zauważył Minister Skarbu Państwa, zachodziły wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez Województwo [...] spornej nieruchomości, będącej we władaniu S. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej wskazuje ciężką wadliwość decyzji, istniejącą od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 1997 r. III SA 1134/96 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 101) stwierdził, że: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa." Niniejszy skład orzekający podziela to stanowisko w zupełności. Dlatego też, zdaniem Sądu, Minister Skarbu Państwa prawidłowo uznał, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nie doszukując się żadnych wadliwości decyzji istniejących w dniu jej wydania. 6. Podkreślić należy, iż zarzuty skarżącego dotyczące bieżącego utrzymywania przedmiotowej drogi stanowiącej działkę nr [...] czy też pokrywanie kosztów jej utrzymania, w żaden sposób nie mogą mieć wpływu na legalność decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu S., bowiem konieczność bieżącego utrzymywania przedmiotowej drogi jest jedynie następstwem decyzji z 1999 r., a nie wadą tej decyzji. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie. Mające zastosowanie w sprawie przepisy, zarówno prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego, zostały prawidłowo zinterpretowane oraz zastosowane, i Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.