I SA/Wa 1312/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi E. C. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. C. i I. G. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie odmowy ustanowienia na rzecz E. C. i I. G. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uregulowanego w KW Nr [...] i Nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. jako Hip. Nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i stanowi obecnie własność m. st. Warszawy. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu [...] grudnia 1947 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu [...] czerwca 1948 r. Były właściciel złożył w dniu 6 lutego 1948 r. a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 7 dekretu warszawskiego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 1948 r. nr [...] tytuł własności nieruchomości oznaczonej jako Hip. Nr [...] uregulowany był przez zastrzeżenie na imię S. R. z domu Ł. w [...] części, B. F. w [...] części i J. L. w [...] części – wszyscy niepodzielnie, na mocy wniosku z dnia 27 grudnia 1946 r. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 18 kwietnia 1947 r. za Rep. Nr [...] J. F. zbył na rzecz S. R. należące do niej spadkobrania po B. F. [...] części praw do nieruchomości. Asesor ds. spadkowych w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie nr [...] stwierdził, ze spadek po J. L. nabył w całości wnuk I. G. Zgodnie z umową darowizny Rep. A Nr [...] S. R. darowała E. C. należący do niej udział [...] części w prawach dni nieruchomości. Rozpoznając wniosek z dnia [...] lutego 1948 r. organ ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej decyzji tj. obecne działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] stanowią tereny ulic. Aktualnie dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 21 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem przedmiotowy grunt to tereny ulic-droga dojazdowa, gminna, oznaczony symbolem [...]. Dopuszcza się ukształtowanie przestrzeni ulicy o ruchu uspokojonym, np poprzez ustanowienie strefy zamieszkania i wprowadzenie odpowiednich środków technicznych uspokojenia ruchu. Z tego względu przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie zostały zdaniem organu spełnione co uniemożliwia zwrot nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Tereny przeznaczone w planie pod drogi nie mogą być bowiem przedmiotem zwrotu, co potwierdza także zdaniem organu orzecznictwo sądowoadministracyjne. Od decyzji tej E. C. złożyła odwołanie zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu [...] zostały przyjęte po ponad 62 latach od dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy w trybie art. 7 ust. 2 dekretu a wdacie złożenia wniosku nie istniały jakiekolwiek prawa ograniczające możliwość zabudowy spornego terenu. Ponadto zapisy planu mają ogólnikowy charakter i w żaden sposób nie można przesądzić zdaniem odwołujących się, że ten teren będzie zajęty pod drogę publiczną. Plan zagospodarowania przestrzennego zdaniem odwołującej się w żaden sposób nie może ze swej istoty antycypować przyszłych realnych decyzji władz samorządowych o budowie w tym miejscu drogi publicznej czy też rezygnacji z tej inwestycji. Nie można z góry wykluczyć przyznania własności czasowej do określonego terenu tylko z tego powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym ogólnie na cele użyteczności publicznej. Nie wiadomo, czy na spornym terenie będzie wybudowana droga. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, ze sprawa ta rozpoznawana jest w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z tym przepisem wniosek byłego właściciela złożony w zakreślonym terminie, powinien zostać uwzględniony jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wykładnia literalna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek powinno prowadzić do uwzględnienia wniosku. Jednakże, zdaniem organu jak zostało to= uregulowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, oparcie się na wykładni literalnej jest niewystarczające z punktu widzenia zmian jako zaszły na przestrzeni kilkudziesięciu lat w systemie prawnym, a w szczególności w zakresie wprowadzenia przepisów szczególnych jak na przykład cywilna instytucja prawa użytkowania wieczystego określona w art. 233 kodeksu cywilnego, czy też ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013.260 j.t. ze zm.). Art. 2a tej ustawy przesądza, że drogi publiczne stanowią własność gminy lub Państwa. Grunty oddane w użytkowanie wieczyste na mocy umowy innym osobom, a także grunty przeznaczone pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem zwrotu na rzecz byłego właściciela nieruchomości. Stanowisko takie ugruntowane już zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i tak np. w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1761/11 z dnia 12 marca 2012 r. LEX nr 1137315( wyrok NSA I OSK 233/13 z dnia 11 grudnia 2014 LEX nr 1647905). Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom odwołującej się, jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015.199 j.t.) i jako taki musi być bezwzględnie respektowany zarówno w obecnych jak i w przyszłych decyzjach organów orzekających. Plan miejscowy ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony. Z wypisu i wyrysu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. Z [...] r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że te konkretne działki tj. nr [...] i [...] z których wydzielono działki nr [...] i [...] (decyzja podziałowa dnia [...] października 2014 r. nr [...]) znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], a wedle opisu planu tereny [...] -(§ 4 pkt 22) – stanowią ulice drogi publiczne 1) przeznaczenie podstawowe: komunikacja kołowa, komunikacja zbiorowa autobusowa lub tramwajowa oraz komunikacja piesza i rowerowa, zgodnie z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi dla poszczególnych terenów oraz urządzenia techniczne związane z oświetleniem i odwodnieniem ulic, 2) przeznaczenie dopuszczalne: infrastruktura techniczna – sieci i urządzenia uzbrojenia inżynieryjnego oraz przyłącza do budynków, zieleń urządzona, kioski, 3) zakazuje się lokalizowania: funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, zabudowy, z wyjątkiem obiektów małej architektury będącej elementami wyposażenia ulic, tymczasowych obiektów budowlanych i ogrodzeń. Plan szczegółowo opisuje zarówno przeznaczenie podstawowe terenu jak i dopuszczalne funkcje. Nie jest zatem na tym terenie możliwa zabudowa inna niż ulice (drogi publiczne) i związana z tym infrastruktura, a były właściciel celu tego nie będzie mógł zrealizować, ponieważ jak przesądził art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o grogach publicznych (Dz.U.2015.460 j.t.) drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Państwa lub samorządu. Chybiony jest także zdaniem organu argument strony, iż przeznaczenie terenu ogólnie na cele użyteczności publicznej nie wykluczą jego zwrotu na rzecz byłego właściciela. Pojęciem użyteczności publicznej posługiwały się organy w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku wskazując je jako podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał w decyzji obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i udowodnił, że określone tam przeznaczenie terenu nie da się pogodzić z możliwością korzystania z niego przez byłego właściciela. Nie można również zdaniem organu zgodzić się z argumentem, iż w dacie złożenia wniosku tj. ponad 62 lata temu nie było żadnych przeszkód do zabudowy terenu i nie było przeszkód formalnych do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Zdaniem organu z zasady praworządności wynika, ze w postępowaniu administracyjnym organy orzekające zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny obowiązujący w tym dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji administracyjnej ograniczona jest jedynie wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowią np. w postępowaniu nadzorczym lub w przypadku wydania decyzji deklaratoryjnej. Żadna z tych sytuacji w niniejszym postępowaniu zdaniem organu nie zachodzi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E.C. i I. G. zarzucając jej naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa, oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. \W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że zaskarżona decyzja godzi w słuszne interesy skarżących i jako nieprawidłowa nie może się ostać. Skarżący cytują orzeczenia sądów dotyczące gruntów [...] stwierdzając, że meritum sprawy dotyczy sporu czy grunty oddane w użytkowanie wieczyste na mocy umowy umowy innym osobom, a także grunty przeznaczone pod drogi publiczne mogą być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców byłego w właściciela nieruchomości. Nie jest prawdą zdaniem skarżących, jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swym rozstrzygnięciu, jakoby orzecznictwo sądowoadministracyjne było w tej kwestii spójne i ugruntowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na orzecznictwo, w którym mowa o "gruntach będących drogą publiczną" i w takim duchu wypowiada się w całym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – antycypując przyszłe losy spornych działek. Tymczasem zdaniem skarżących wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego, stojące na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli, dotyczy jedynie nieruchomości rzeczywiście będących drogami publicznymi i spełniających taką funkcję. Zdaniem skarżących nieruchomość uwidoczniona w ewidencji jako droga, która jednak w rzeczywistości drogą publiczną nie jest i nigdy nie była, może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wyłączenie takie nie dotyczy również ich zdaniem nieruchomości dopiero przeznaczonych pod drogę publiczną, na których nie istnieje jeszcze odpowiednia infrastruktura, chyba że odpowiednia budowla powstanie w rozsądnym okresie (np. ze względu na plany inwestycyjne). Zdaniem skarżących istotny jest realny aspekt infrastrukturalny, a nie same nawet najdalej idące zamieszanie planistyczne. Zdaniem skarżących plan zagospodarowania przestrzennego nie może przesądzać w sposób kategoryczny o przyszłych decyzjach lokalnych władz samorządowych o budowie w tym miejscu drogi publicznej, czy też rezygnacji z takiej inwestycji (będącej – jeśli w ogóle – w dalekosiężnych planach). Należy bowiem pamiętać, iż istnieją instrumenty prawne, które umożliwiają zmianę miejscowego planu zagospodarowania. Wniosek o taką zmianę można złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Powinien on być odpowiednio umotywowany a wnioskodawca winien wykazać, ze planowana inwestycja przyniesie korzyści mieszkańcom dzielnicy, bądź gminy. Przepisy prawa nie przewidują procedur na tę okoliczność ani terminów rozpatrzenia wniosku. Powyższe oznacza zdaniem skarżących, ze nie można się odwołać ani też w sposób pewny uzyskać od burmistrza (wójta, prezydenta) pozytywnej decyzji. Jedyna odpowiedzialność, jaką ponoszą władze samorządowe, to odpowiedzialność polityczna. Niemniej jednak powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprost wyłączają spod obrotu cywilnoprawnego jedynie już istniejące drogi publiczne, a nie tereny pod nie przeznaczone. Zatem brak jest zdaniem skarżących prawnych przesłanek do odmowy zwrotu gruntów ogólnie przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne (tu drogę dojazdową) na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Dopiero w momencie czynienia faktycznych inwestycji, urządzania nieruchomości i składania wniosków o pozwolenie na budowę – każdoczesny właściciel nieruchomości będzie zmuszony zmierzyć się z przeszkodami natury prawnej w zakresie możliwości zabudowania danego terenu. Nie można jednak z góry wykluczyć, że do tego czasu (na obecną chwilę nieokreślonego) plan zagospodarowania przestrzennego ulegnie zmianie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, ze nie mógł być uwzględniony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)wniosek z dnia [...] lutego 1948 r. złożony przez byłego właściciela dotyczący nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] składającej się aktualnie z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji ponieważ stanowią one obecnie tereny ulic (droga dojazdowa gminna oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]). Aktualnie dla tego ternu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 21 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z [...] r., Nr [...], poz. [...]) zgodnie z planem grunt ten to droga dojazdowa gminna, o ruchu uspokojonym. Zdaniem Sądu, przeznaczenie w planie wskazanej wyżej części przedmiotowej działki na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wydzielenie gruntu pod drogę publiczną) nie da się – obiektywnie rzecz biorąc – pogodzić z korzystaniem z tego terenu przez osoby prywatne. Status prawny dróg publicznych i zasady administrowania drogą publiczną określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o drogach publicznych wskazują, że wyłącznym właścicielem drogi publicznej o statusie drogi gminnej (mającej charakter ogólnodostępny) może być gmina, a terenem takiej drogi włada zarządca drogi (w miastach na prawach powiatu prezydent miasta), który w praktyce wykonuje swe obowiązki przy pomocy zarządu drogi sprawującego nieodpłatny trwały zarząd gruntem w pasie drogowym (art. 1, art. 2a ust. 2, art. 19 ust. 1 i 5, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt 1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (por. np. wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 1125/09, I SA/Wa 2461/10, I OSK 796/10, I SA/WA 2461/10). Pogląd ten podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia to wbrew twierdzeniom skarżących w jaki sposób opisana wyżej sporna część przedmiotowego gruntu jest faktycznie wykorzystywana i zagospodarowana. Z art. 7 ust. 2 dekretu wynika bowiem, że przeszkodą do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w tym trybie ma charakter przeszkody prawnej (przeznaczenie w planie miejscowym), a nie faktycznej (stan zagospodarowania terenu). Z powyższych unormowań wynika wprost, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, ze grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych w tych ustawach podmiotów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przez organ art. 7 ust. 2 dekretu, art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460) oraz art. 156 §1 pkt 2 KPA. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 1515 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.