I SA/Wa 1314/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu [...] Urzędu Wojewódzkiego do udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 60 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził wygaśnięcie w udziale trwałego zarządu [...] Urzędu Wojewódzkiego do przedmiotowej nieruchomości i o przekazaniu udziału do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa będącego w gospodarowaniu właściwego terytorialne starosty. Prezydent Miasta P. działający jako starosta pismem z dnia 26 lutego 2008 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, trybie art. 113 § 2 KPA, o wyjaśnienie kilku kwestii związanych z przejęciem obiektu do gospodarowania i realizacji ustawowych zadań określonych w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister, w zakresie swojej właściwości wynikającej z art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odniósł się do pisma wnioskodawcy z dnia 26 lutego 2008 r. Od powyższego postanowienia Prezydent Miasta P. działający jako starosta wniósł zażalenie, zarzucając organowi, że nie odniósł się merytorycznie do sformułowanych pytań. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściwość ministra właściwego do spraw administracji publicznej - wynikająca z art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami - obejmuje czynności prawne, enumeratywnie opisane w tym przepisie. Zdaniem organu, treść pytań zawartych w wystąpieniu Prezydenta P. nie odnosi się do zakresu zadań nałożonych przez ustawodawcę na ministra właściwego do spraw administracji publicznej i wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pytania zgłoszone przez wnioskodawcę odnoszą się do materii sprawowania trwałego zarządu przez jednostkę organizacyjną. Minister zauważył, że wyjątkiem od powyższego pozostaje rozeznanie w przedmiocie interpretacji ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Prezydent jako starosta - w przypadku braku wystarczającej wiedzy w tym zakresie - winien zwrócić się do organu właściwego, co zostało opisane w postanowieniu MSWiA z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie organu, odpowiedzi na kwestie poruszane we wniosku Prezydenta jako starosty winny być wyjaśnione z dotychczasowym trwałym zarządcą – [...] Urzędem Wojewódzkim. W tej sprawie Prezydent jako starosta wystąpił prawidłowo do [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 4 lutego 2008 r. formułując szereg pytań, w tym zawartych w wystąpieniu do MSWiA. Z informacji otrzymanych od [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że Urząd dostarczył Prezydentowi Miasta P. oczekiwane dokumenty. Minister stwierdził, że decyzją MSWiA z dnia [...] grudnia 2007 r. wygaszono trwały zarząd [...] Urzędu Wojewódzkiego, do części nieruchomości i przekazano ją do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, będącego w gospodarowaniu starosty. Zostało to zawarte w sentencji powyższej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 3 ugn, przewidującą zawiadomienie o powyższym starosty. Po wygaszeniu trwałego zarządu jednostce organizacyjnej, na staroście, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej spoczywa obowiązek zabezpieczenia nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 4 ugn) i prawidłowej gospodarki nieruchomością Skarbu Państwa. (art. 12 ugn). Zdaniem organu, podniesiony zarzut, że organ nie zebrał materiałów dowodowych jest nieprawdziwy. Starosta w piśmie przyznaje, że Minister wystąpił do dyrektora generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska. Nieprawdą jest, że nie poinformował on Starosty o treści odpowiedzi, gdyż została ona załączona do postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przesłana Staroście do wiadomości. Odpowiedź ta merytorycznie odnosi się do kwestii poruszonych we wniosku Starosty z dnia 26 lutego 2008 r. Od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismem z dnia 26 lutego 2008 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. wystąpił do Ministra o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o wygaszeniu prawa trwałego zarządu [...] Urzędu Wojewódzkiego do udziału wynoszącego [...] części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], w trybie art. 113 § 2 KPA, poprzez uszczegółowienie, co wyczerpuje ten udział, a tym samym wskazanie: 1) które pomieszczenia objęte są powyższą decyzją; 2) które umowy zawarte przez [...] Urząd Wojewódzki podlegają rozwiązaniu, zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; 3) kto winien pobierać czynsz od dnia, w którym decyzja Ministra stała się ostateczna; 4) czy było zawarte porozumienie, co do sposobu korzystania z nieruchomości z drugim właścicielem nieruchomości. Skarżący zauważył, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustosunkowano się merytorycznie do żadnego z pytań przedstawionych w piśmie z dnia 26 lutego 2008 r., odsyłając bądź to do zarządcy bądź do organu właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz że fakt nie udzielenia żądanych informacji przez Ministra może świadczyć o tym, iż organ nie zebrał wszystkich niezbędnych w sprawie materiałów dowodowych. Skarżący wskazał, że nieudzielenie żądanych informacji uniemożliwia prawidłowe przejęcie części nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa, a dalej jej zagospodarowanie. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaskarżonemu postanowieniu jak i poprzednim orzeczeniom Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czyli postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. zarzucił naruszenie przepisów art. 77 § 1 KPA, zgodnie z którym organ rozpatrujący sprawę winien zebrać i rozpatrzyć wszystkie materiały dowodowe, niezbędne do wydania decyzji. W ocenie skarżącego, brak precyzyjnego określenia przekazywanej Prezydentowi Miasta P. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, części przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwia realizację przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności w zakresie art. 23, który wytycza zasady prawidłowej gospodarki zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem decyzja wygaszająca trwały zarząd jest niekompletna, bowiem zawiera niepełne rozstrzygnięcie w zakresie określenia jej przedmiotu. Odnosząc się do treści postanowienia Ministra co do udzielonych w sprawie wyjaśnień ze strony [...] Urzędu Wojewódzkiego Prezydent Miasta P. oświadczył, że nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani w załączeniu powyższego postanowienia, ani do wiadomości, żadnych wyjaśnień udzielonych przez [...] Urząd Wojewódzki. Jeżeli zaś chodzi o dostarczenie przez [...] Urząd Wojewódzki Prezydentowi Miasta P. oczekiwanych dokumentów skarżący wyjaśnił, że Zakład Obsługi Administracji [...] Urzędu Wojewódzkiego istotnie przekazał m.in. kopię inwentaryzacji budowlanej przedmiotowej nieruchomości z grudnia 2003 r., w którym to dokumencie Zakład zaznaczył pomieszczenia, które – jego zdaniem - przynależą do Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego ustalenia te są nieścisłe i zawierają błędy; przykładowo wskazano pomieszczenia przynależne do Skarbu Państwa, które w rzeczywistości znajdują się w budynku zajmowanym przez Ośrodek [...], a ponadto powierzchnie zaznaczonych pomieszczeń, które winny przypaść Skarbowi Państwa, nie odpowiadają wielkości udziału określonego w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. W ocenie skarżącego, uzasadnione wątpliwości budzą zatem informacje uzyskane z Urzędu Wojewódzkiego, a materia, której dotyczą, winna być przedmiotem decyzji Ministra, a nie autorytatywnie określona przez trwałego zarządcę. Nawiązując zaś do przedstawionych w piśmie skarżącego z dnia 26 lutego 2008 r. wątpliwości w zakresie ustalenia, które z umów zawartych przez [...] Urząd Wojewódzki podlegają rozwiązaniu niezrozumiałe jest stanowisko Ministra, wskazujące, iż Prezydent Miasta P. powinien zwrócić się z tymże zapytaniem do "organu właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej". W ocenie skarżącego kwestia ta ma istotny wpływ na przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie częściowego wygaszenia trwałego zarządu, gdy tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął zupełnie tą kwestię w toku orzekania nie uznając najemców za stronę tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Organ zauważył, że pismem z dnia 26 lutego 2008 r. Prezydent Miasta P. jako starosta wystąpił do Ministerstwa w kwestiach, które nie obejmują zadań ministra jako organu właściwego. Mimo to Ministerstwo wystąpiło do Dyrektora Generalnego WUW o zajęcie stanowiska. Po otrzymaniu wyjaśnień została udzielona w dniu 30 kwietnia 2008 r. odpowiedź wraz z kserokopią pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego. Minister podał, że w obecnej skardze wnioskodawca podnosi, że nie otrzymał przy postanowieniu załącznika w postaci kserokopii odpowiedzi z [...] Urzędu Wojewódzkiego. Tymczasem w zażaleniu Prezydent nie wspominał o braku załącznika. Minister nie podzielił zarzutu skarżącego, że nie wykazał się starannością i nie zawarł w postanowieniach wystarczających wyjaśnień w odniesieniu do kwestii poruszonych przez skarżącego. Należy mieć na uwadze, że na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu właściwego o ustanowieniu względnie wygaszeniu trwałego zarządu podpisywane są pomiędzy starostami, a jednostkami organizacyjnymi protokoły, w których spisywane są uzgodnienia umożliwiające przekazywanie środków majątkowych oraz innych niezbędnych dokumentów. Niezrozumiałe są więc mnożone przez skarżącego żądania, np. przedłożenia przez ministra protokołu przekazania-przejęcia środka trwałego PT. Minister wskazał, że skoro w skardze Starosta zarzuca, że w inwentaryzacji budowlanej, otrzymanej od [...] Urzędu Wojewódzkiego zawarte są nieścisłości i błędy, to należy w uzgodnieniu z trwałym zarządcą wyjaśnić stan faktyczny. W przypadku wykazania przez biegłych, że wyliczenia na podstawie których dokonano ustalenia udziału nie odpowiadają stanowi faktycznemu, prawidłowy udział zostanie poprawiony w stosownej procedurze. Niezrozumiały jest dla pozwanego zarzut, że w toku postępowania związanego z wygaszeniem w udziale trwałego zarządu [...] UW nie uznano za stronę najemców lokali mieszkalnych. W ocenie skarżącego Starosta winien mieć wiedzę w kwestii prawidłowości umów dotyczących lokali mieszkalnych przez państwowe jednostki organizacyjne. W przypadku braku takiej wiedzy może wystąpić o opinię do organu właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta P. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w piśmie z dnia 26 lutego 2008 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarł wniosek o wyjaśnienie, w trybie art. 113 KPA, treści decyzji MSWiA z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego na udziale wynoszącym [...] części w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Ministra, co do tego, że wskazany wyżej wniosek Prezydenta mógł być uwzględniony w trybie wykładni treści decyzji (art. 113 § 2 KPA). Trzeba wskazać, że tryb, o którym mowa w art. 113 § 2 KPA służy do korygowania nieistotnych wad decyzji, a więc takich, które nie mogą być wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym bądź postępowaniach nadzwyczajnych, o których mowa w Rozdziale 13 KPA. Sens ten instytucji polega przede wszystkim na tym, że strona, czy organ egzekucyjny wnioskuje do organu, który wydał decyzję o wyjaśnienie, jak autor decyzji rozumie swe rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia organu co do treści decyzji nie mogą zatem prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować merytorycznej zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt I SA 14/99, LEX nr 48752; wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98, LEX nr 48555. Istotne jest też to, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt VII SA/Wa 402/07, LEX nr 334265). W tym trybie nie można więc domagać się wyjaśnienia zagadnień nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia, ani żądać od organu udzielenia odpowiedzi na pytania strony wykraczające poza treść i zakres wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/06, LEX nr 322345). Instytucja ta nie służy zatem do uzupełniania na żądanie strony decyzji, co do rozstrzygnięcia (osnowy), do czego właściwy jest tryb przewidziany w art. 111 § 1 KPA. W kontekście tego co wyżej napisano pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 26 lutego 2008 r. nie sposób zakwalifikować jako wniosku o wyjaśnienie treści decyzji wygaszającej trwały zarząd. W piśmie tym nie zawarto bowiem wątpliwości, co do konkretnych elementów treści decyzji wygaszającej trwały zarząd, lecz sformułowano: 1) pytania odnośnie pewnych kwestii, które nie były, a - zdaniem skarżącego - winny być omówione w decyzji (pytanie pierwsze i czwarte); 2) pytania odnośnie skutków prawnych jakie wywołuje ta decyzja (pytanie drugie i trzecie). Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu decyzji wygaszającej trwały zarząd nie ma mowy o pomieszczeniach (pytanie pierwsze), umowach (pytanie drugie), czynszu (pytanie trzecie), czy porozumieniu (pytanie czwarte). Skoro więc zagadnienia te nie były wskazane w osnowie decyzji i nie były omawiane w jej uzasadnieniu, to nie mogły być wyjaśniane w trybie wykładni treści decyzji z art. 113 § 2 KPA. Zdaniem Sądu. z całokształtu zgromadzonego sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta P. działający jako statio fisci Skarbu Państwa odmawia przyjęcia przedmiotowego udziału w zabudowanym gruncie do Zasobu Skarbu Państwa nie dlatego, że nie rozumie treści decyzji wygaszającej trwały zarząd, lecz: ma trudności z określeniem skutków prawnych jakie decyzja ta wywołuje, ma trudności z uzyskaniem od dotychczasowego trwałego zarządcy stosownej dokumentacji i informacji niezbędnej do wykonania tej decyzji, negatywnie ocenia rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji uważając je za mało precyzyjne odnośnie określenia przekazywanej nieruchomości, uważa, że inwentaryzacja budowlana sporządzona w 2003 r. obejmująca pomieszczenia przynależne Skarbowi Państwa nie odpowiada wielkości udziału wynikającego z decyzji MSWiA z dnia [...] grudnia 2007 r. Omówione wyżej problemy Prezydenta Miasta P. nie mogły być rozwiązane poprzez wyjaśnienie treści decyzji wygaszającej trwały zarząd i z tego powodu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. należało uznać za wydane z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 113 § 1 KPA. Wadliwość tego postanowienia przesądza też o wadliwości postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. jako wydanego z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 113 § 1 KPA. Sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, że stronami niniejszego postępowania administracyjnego mającymi interes prawny, o którym mowa w art. 28 KPA winni być najemcy lokali znajdujących się w budynku posadowionym na spornym gruncie. Sprawa o wykładnię dotyczyła bowiem ostatecznej decyzji wygaszającej trwały zarząd na udziale w nieruchomości Skarbu Państwa, której skutkiem prawnym jest utrata prawa najmu, wynikająca z wypowiedzenia umów najmu (art. 46 ust. 3 zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tego też powodu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji trzeba zarzucić wydanie wskazanych wyżej postanowień z naruszeniem art. 10 § 1 KPA, dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).