I SA/Wa 1317/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2022 r. J. P., wystąpiła do Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – J. P., ur. [...]. Ww. decyzją z [...] grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 - ponieważ uznał, że w momencie powstania niepełnosprawności J. P. nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. J. P. złożyła /w ustawowym terminie/ odwołanie, wyjaśniając, że stan zdrowia ojca wymaga stałej opieki, nawet w najprostszych czynnościach, jest osobą po udarze, sparaliżowaną, leżącą. Dlatego odwołująca nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad ojcem, który wymaga stałego wsparcia przy czynnościach bytowych w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności (wywiad rodzinny z [...] grudnia 2022 r.). Odwołująca, według oświadczenia jest osobą nieaktywną zawodowo i niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem. Nie prowadzi działalności gospodarczej, rolniczej i nie podejmuje pracy zarobkowej. J. P. jest panną, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem i dwojgiem dzieci w wieku 3 i 4 lat, nie mieszka wspólnie z ojcem. J. P. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2016 r. Niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2016 r. J. P. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest osobą leżącą. Wymaga przygotowania i podawania posiłków, dbania o higienę osobistą/mycie, zmiana pampersów, przygotowania i podawania leków, robienia zakupów, sprzątania, prania załatwiania spraw urzędowych. J. P. jest wdowcem. Mieszka pod jednym adresem z synem, który według oświadczenia J. P. ma chorobę alkoholową, która uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad ojcem. Dalej Kolegium wskazało, że organ I Instancji w zaskarżonej decyzji, jako przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego na J. P. świadczenia pielęgnacyjnego wskazał okoliczność, że nie wykazano, iż niepełnosprawność ww. powstała do ukończeniu 18 roku życia lub do ukończeniu 25 roku życia w trakcie nauki w szkole. Tym samym, zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tzn. potwierdzona stosownym orzeczeniem niepełnosprawność ojca odwołującej nie powstała "nie później niż do ukończenia 18. roku życia" lub "w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (opubl. 23.10.2014 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Reasumując, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dalej Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego wynika, iż J. P. nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego charakter pierwotny i podstawowy dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma przesłanka zaprzestania, bądź niepodejmowania pracy zawodowej. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliska osobą, o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przyznawane za sama opiekę nad osoba niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można mówić o opiece w jej rozumieniu musi być ona stała i długoterminowa. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jej niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/OI 342/22 - LEX nr 33664313). Kolegium podniosło, że J. P. jako córka J. P. jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem ojca i tym samym należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Przeszkodą w przyznaniu świadczenia nie może być również fakt posiadania przez odwołującą rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby sprawować opiekę nad ojcem. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa bowiem kto spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu tej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób pominąć faktu, iż odwołująca się nie mieszka z niepełnosprawnym ojcem. Ojciec mieszka z synem - kawalerem, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, którego nie może się zrzec. Oświadczenie odwołującej, że syn J. P. ma chorobę alkoholową, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ odwołująca powyższego nie udokumentowała. Kolegium podkreślił, że zasadniczą jednak przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że odwołująca mieszka pod innym adresem wraz z konkubentem i wychowuje dwoje małoletnich dzieci w wieku 3 i 4 lat. Według Kolegium nie sposób uznać, że wychowując dwoje dzieci w wieku 3 i 4 lat odwołująca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnego ojca, udzielając mu wszechstronnej pomocy oraz wskazując ciągłą gotowość jej niesienia. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji rodzinnej, brak jest więc związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez odwołującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co przyznaje sama odwołująca w oświadczeniu z [...] listopada 2022 r., twierdząc, że nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu, z uwagi także na obowiązki związane ze swoją rodziną. Skargę na decyzję Kolegium do z [...] kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 7b art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia czy faktycznie J. P. sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, oraz czy odległość z jej miejsca zamieszkania do miejsca zamieszkania ojca uniemożliwia sprawowanie takiej opieki; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 KPA poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego z pominięciem jego istotnej części tj. wywiadu środowiskowego GOPS, oświadczenia J. P. o sprawowaniu bezpośredniej i stałej opieki przez córkę J. P.; 3. art. 7a KPA poprzez nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść odwołującej, pomimo istnienia wątpliwości organu czy skarżąca, czy też jej brat sprawuje opiekę na ojcem, oraz czy matka dzieci w wieku 3 i 4 lata może bez przeszkód sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i pobierać świadczenie pielęgnacyjne. 4. art. 139 KPA poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego, zwłaszcza że SKO w [...] uznało zasadność skargi co do jej zgodności z prawem, jednak wywiodło inne przyczyny faktyczne uzasadniające nie przyznanie świadczenia skarżącej; 5. art. 8 KPA mówiącego o zasadzie pogłębiania zaufania, poprzez negowanie przez SKO w [...] ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez pracowników GOPS tj. podważanie świadczenia stałej i długoterminowej opieki przez J. P. nad ojcem. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r. poz. 390 t.j.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie przez skarżącą pod innym adresem niż niepełnosprawny, wymagający opieki ojciec tj. J. P., oraz posiadania dzieci w wieku 3 i 4 lata stanowi przeszkodę do sprawowania opieki i wyklucza Panią J. P. z ustawowego kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem; 2. naruszenie art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie przez SKO w [...] decyzji utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez podstawy prawnej, powołując się jedynie na własną interpretację przepisów tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której treści nie wynika podstawa do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu posiadania i wychowywania dzieci; 3. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez działanie organu ponad uprawnienia wynikające z ustawy w oparciu o własną rozszerzającą wykładnię przepisów, nie zważając na stan rzeczywisty oraz obowiązującą zasadę sprawiedliwości społecznej; 4. art. 32 Konstytucji RP mówiącego, że Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, poprzez uznanie iż matce wychowująca dwójkę dzieci w wieku 3 i 4 lat nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż posiadania i wychowywanie dzieci uniemożliwia jej te czynności. W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej: "u.ś.r." a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., skarżąca jako zobowiązana do alimentacji względem ojca należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ojcem. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że to skarżąca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnego ojca, udzielając mu wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Brak jest wśród okoliczności sprawy takich ustaleń, z których wynikałoby, że sposób sprawowania opieki przez skarżącą jest podważany. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie wykluczają stwierdzenia, że aktualnie istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a potrzebą sprawowania opieki nad ojcem w zakresie wynikającym z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, iż ojciec skarżącej w 2016 r. dostał rozległego udaru mózgu. Pomimo rehabilitacji nie wrócił do sprawności. Jest osoba leżącą, pampersowaną i wymaga pomocy osób drugich w zakresie higieny osobistej, sporządzania i podawania posiłków. Zdaniem pracownika MOPS zasadne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uznał, że niezamieszkiwanie z ojcem (skarżąca zamieszkuje w niedalekiej odległości ok. 700 m) oraz opieka nad jej małymi dziećmi wyklucza ten związek. Powyższego stanowiska Sąd nie podziela. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, ujawnione okoliczności potwierdzają, że konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z dokumentacji, w tym z wyjaśnień skarżącej i z wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia ojca wymaga pozostawania przez opiekuna w ciągłej gotowości do świadczenia pomocy. Z uwagi na wskazane powyżej wady i uchybienia w postępowaniu organów obu instancji Sąd uznał, że obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt u.ś.r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje należało uchylić - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.