I SA/Wa 132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego [...] Związku [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Związku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka pgr. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców S. R. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1969 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w D., oznaczonej pgr. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców S. R. Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. P. R., B. F., I. R. (spadkobiercy S. R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...]) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r. Pismem z dnia 17 lipca 2007 r. [...] Związek [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa stwierdził niedopuszczalność wniosku [...] Związku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie od decyzji administracyjnej służy wyłącznie stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Stroną postępowania w myśl art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc, czy ma on interes prawny w sprawie przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, będącego źródłem praw lub obowiązków. Tym samym organ prowadzący postępowanie odwoławcze na wstępie musi ustalić interes prawny strony oraz jej legitymację do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czyli zbadać, czy zachodzi zależność pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem, zgodnie z art. 136 Kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Minister ustalił, że [...] Związek [...] nie wykazał w jakikolwiek sposób, iż można go uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Fakt przesłania decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] jedynie do wiadomości Związku [...], który jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w ocenie organu nadzoru, nie może stanowić doręczenia w rozumieniu art. 109 § 1 Kpa bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż stroną postępowania jest Gmina D. Przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym oceny legalności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przysługuje stronom właściwego postępowania wywłaszczeniowego, czyli podmiotom wywłaszczonym oraz ich spadkobiercom, a także każdemu, kto posiada obecnie tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez osobę, która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy uznał zatem, za wiążącym go wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/07, iż przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od strony postępowania, więc zasadnym jest wydanie rozstrzygnięcia w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podst. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] [...] Związek [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, mimo jednoznacznego w tym względzie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/07. W skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że kwestię tego, czy skarżący jest stroną postępowania rozstrzygnął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. została skarżącemu doręczona w dniu 4 lipca 2007 r. Fakt, że na tej decyzji umieszczony jest zapis "do wiadomości" pozostaje, zdaniem Sądu bez znaczenia dla oceny prawnej tego doręczenia, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego trybu doręczana decyzji do wiadomości. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje zaś organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. W świetle powyższego nieprzekonujące i niepełne są, zdaniem Sądu, wyjaśnienia Ministra Budownictwa przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie ma interesu prawnego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto o tym, że skarżący ma interes prawny w tym, by być stroną postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] przesądza sama treść uzasadnienia tej decyzji. Minister stwierdził, że akt niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczenie dokonano z przeznaczeniem pod ogrody [...], co potwierdza powołana w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1969 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. [...] podkreślił, że bezsporne jest, iż na wywłaszczonych terenach powstały ogrody działkowe "[...]". Ogrody te istniały w chwili wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 32 § 1 ustawy miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi. Art. 32 § 2 tej ustawy stanowił, że Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Na mocy ustawy z 1981 r. Polski Związek Działkowców stał się użytkownikiem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości na których do wejścia w życie tej ustawy znajdowały się pracownicze ogrody działkowe. Zdaniem skarżącego, Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. błędnie wskazał, że [...] Związek [...] jest zarządcą przedmiotowych nieruchomości. Jak skarżący wyżej wskazał, na mocy obowiązującego prawa może on być tylko użytkownikiem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości na których w 1981 r. znajdowały się pracownicze ogrody działkowe. W związku z powyższym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a Minister Infrastruktury powinien rozpatrzyć merytorycznie zgłoszony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. uczestnicy postępowania P. R., I. R. i B. F. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnicy wskazali, że decyzja Ministra jest słuszna bowiem z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina D., a skarżący nie posiada do gruntu żadnych praw. Zdaniem uczestników tytułu prawnego dla [...] nie kreują zapisy w ewidencji gruntów. Nie można też uznać, że [...] nabyło przedmiotowy grunt na mocy art. 32 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. bowiem Związek nie wykazał, że jego poprzednikowi służył tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Błąd Ministra Budownictwa polegający na przesłaniu skarżącemu decyzji do wiadomości nie może skutkować uznaniem [...] za stronę postępowania, skoro nie posiada on żadnego tytułu prawnego do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się z [...] Związkiem [...], że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 13 marca 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa". W prawomocnym wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że "nieprzekonywujące i niepełne są zdaniem Sądu wyjaśnienia Ministra Budownictwa przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie ma interesu prawnego". Wobec tego Minister Infrastruktury wydając w dniu [...] listopada 2011 r., nr [...] decyzję umarzającą postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy, z powodu braku po stronie [...] interesu prawnego, z tą samą argumentacją co w uchylonym powyższym wyrokiem postanowieniu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] (sprowadzającą się do twierdzenia że [...]wskazany w ewidencji gruntów jedynie jako zarządca działki nr [...]nie jest stroną postępowania nadzorczego) nie zastosował się do oceny prawnej zaprezentowanej w powyższym wyroku. Sąd stwierdza, że Minister Infrastruktury błędnie zinterpretował ocenę prawną zawartą w tej części uzasadnienia powyższego wyroku, gdzie WSA w Warszawie wskazał, że "Sąd uchylił postanowienie z [...] września 2007 r. także z tego powodu, że stwierdzenie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od strony postępowania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a nie przez wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". W ocenie Sądu powyższą ocenę prawną należy rozumieć w ten sposób, że gdyby po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że [...] nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, to wówczas stwierdzenie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od strony winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie odwoławcze, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Uszło uwadze Ministra Infrastruktury, że w swym wyroku WSA w Warszawie nie nakazał organowi odwoławczemu, aby ten wydał decyzję tego rodzaju. Przyjęcie takiej interpretacji przez Ministra pomija całościową ocenę prawną jaką wyraził w swym orzeczeniu Sąd, zwłaszcza tę część w której stwierdził, że "nieprzekonywujące i niepełne są zdaniem Sądu wyjaśnienia Ministra Budownictwa przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie ma interesu prawnego". Jednocześnie, wbrew temu co twierdzi skarżący, tego rodzaju stanowisko Sądu świadczy o tym, że nie zostało przesądzone posiadanie przez [...] legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nadzorczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśni, czy [...] Związek [...] ma interes prawny, aby być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Organ weźmie pod uwagę to, że [...] wywodzi, iż nabył użytkowanie nieruchomości w oparciu o przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). Wobec tego organ wezwie skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu. Minister ustali jaki dokument stanowił podstawę wpisu [...] jako zarządcy nieruchomości w ewidencji gruntów. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności procesowe lub wyda rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że sam fakt przeznaczenia gruntu pod urządzenie ogrodów działkowych nie świadczyło o tym, że tytuł prawny do tego mienia nabyła odpowiednia jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych. Uszło uwadze skarżącego, że wywłaszczenie nieruchomości następowało na rzecz państwa (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Aby dana nieruchomość stała się mieniem jednostki organizacyjnej ogrodów działkowych niezbędne było dokonanie po wywłaszczeniu aktu przekazania mienia na jej rzecz. Jeżeli chodzi o organizacje społeczne kwestię tę w latach sześćdziesiątych XX w. regulowała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Z przepisu art. 8 ust. 1 tej ustawy wynikało, że przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Wobec tego [...] mógł nabyć mienie w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. tylko wtedy, gdy jego poprzednik prawny legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 312/05, opubl. CBOSA). Skoro zatem skarżący twierdzi, że jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym ma interes prawny do przedmiotowego mienia, to winien to wykazać poprzez złożenie stosownego dokumentu potwierdzającego taki stan prawny. Także zaprezentowane w skardze stanowisko odnośnie posiadania przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego winno być udowodnione przez [...] stosownym dokumentem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).