I SA/Wa 1320/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1659 z p.zm.) a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję tegoż SKO z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 1997r. przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej WSBM) grunt o powierzchni 7 ha 9522 m2 stanowiący 41 działek w tym działek o nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu ww decyzji wskazano, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997r. wystąpiła E. K. (dalej jako skarżąca) zarzucając, że przekazanie działek nr [...],[...] i [...] w użytkowanie wieczyste WSBM zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 97 § 1 pkt. 4 kpa tj. bez zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 1991r o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w [...] obejmującej owe działki o nr ewid. [...],[...] i [...]. Wg skarżącej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni winno nastąpić dopiero po rozpoznaniu wniosku o zwrot ww nieruchomości; ustanowienie zaś użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego uniemożliwia w myśl art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami dokonanie zwrotu przez Skarb Państwa na rzecz byłych właścicieli czy też ich spadkobierców. Zdaniem skarżącej decyzja z 1997r wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Uzasadniając decyzję odmowną SKO wskazało dalej, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa, przy czym podało, iż wniosek skarżącej jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z 1997r. przywoływał art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zarzut wniosku sprowadzał się do tego, że przed podjęciem ww decyzji nie został rozpatrzony wniosek złożony przez następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, zawierający żądanie zwrotu wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Dalej organ odniósł się do skuteczności i zasadności wniosku o zwrot nieruchomości przedstawiając argumentację w tym zakresie. Następnie organ wyjaśnił, że podstawą prawną kwestionowanej w sprawie decyzji administracyjnej nr 28 z dnia 27 lipca 1997r. był art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 nr 30 poz. 127). Stanowił on, że posiadaczom gruntów Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych. Ww przepis nie zawierał dodatkowego wymogu by dokonywane w tym trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. W tym zakresie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. (sygn. akt: I OSK 211/12) dotyczący analogicznej sprawy odnoszącej się do decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie ww art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985., na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Wskazano w nim, iż nie ma podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone do nieruchomości roszczenia osób trzecich, w tym w szczególności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Stanowisko swoje organ uzasadnił dodatkowo ugruntowanym orzecznictwem odnoszącym się do art. 156 kpa. W skardze na opisaną na wstępie decyzję SKO skarżąca zarzuciła organowi naruszenie jej interesu prawnego oraz oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, w tym: 1) art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 15 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, niedokonanie wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia (w tym m.in. czy, kiedy i w jaki sposób zagospodarowana została działka ewidencyjna nr [...] (dawnej działka nr [...]), pozbawienie możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami i zajęcia (uzupełnienia) stanowiska w sprawie oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, iż na całej wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie decyzją wywłaszczeniową, co wyłącza jej zwrot oraz całkowite pominięcie, iż przy wydaniu ww. decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" doszło do rażącego naruszenia przepisów Konstytucji RP, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - skutkujące naruszeniem m.in. zasady prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wnikliwości postępowania oraz nierozpoznania istoty sprawy; 2) art. 107 § 3 kpa poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji polegające m.in. na niewskazaniu na jakich dowodach Kolegium się oparło oraz jakim dowodom i dlaczego odmówiło mocy dowodowej, w tym z jakich powodów i na jakiej podstawie przy wydaniu kwestionowanych decyzji Kolegium przyjęło, iż na działce ewidencyjnej nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, skoro wcześniej organ nie ustalił jaki cel miał zostać na tej działce zrealizowany i w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała zostać zagospodarowana; 3) art. 138 §1 pkt. 1 kpa poprzez błędne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...], a w konsekwencji decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz WSBM "[...]" grunt o powierzchni 7 ha 9522 m2 oraz następnie decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. z uwagi na fakt, iż ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, m.in. art. 97 § 1 pkt 4 kpa i pominięciem postanowień ustawy zasadniczej - Konstytucji RP; 4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym wydanej z oczywiście rażącym naruszeniem prawa ww. decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Zdaniem skarżącej naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego spowodowało w konsekwencji naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (w obowiązującym obecnie brzmieniu). Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 1997 r. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną ocenianej w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 29 lipca 1997r. stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. dalej jako ustawa). Zgodnie z treścią tego przepisu, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1997r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Skarżąca podnosiła, że kontrolowana w trybie "nieważnościowym" decyzja z 1997r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wskazała argumenty na poparcie swoich twierdzeń. Podnosiła mianowicie, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nastąpiło przed oficjalnym rozpoznaniem jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie art.156 § 1 pkt. 2 kpa może być efektem wyłącznie oczywistego naruszenia prawa przez organ który ją wydał, przejawiającego się tym, że organ nie uwzględnił takich okoliczności które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu i z danego stanu faktycznego sprawy. Takie stanowisko, jak słusznie wskazał organ, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt: I OSK 211/12 oraz w wyroku sygn. akt: I OSK 270/14 z dnia 15 stycznia 2015r. W ocenie Sądu z treści art. 80 ust. 2 i 3 ustawy w żaden sposób nie można wywieść wymogu, aby dokonywane w trybie zawartego w art. 80 ust. 2 i 3 ustawy uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. W sprawie ponadto nie wykazano, iż istotnie wskutek wydania decyzji z 1997r. jakiekolwiek prawa skarżącej zostały naruszone. Dodatkowo, niejako na marginesie, należy podkreślić, że zasadność zgłoszonych przed 1997r. roszczeń skarżącej o zwrot ww nieruchomości nie została potwierdzona. Wobec tego zasadnie organ uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw prawnych, aby stosowana przy okazji interpretacji innych aktów prawnych wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie przywołanego wyżej przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty i rażący naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Nie może ujść także uwadze, iż decyzje wydawane w omawianym trybie wynikającym z art. 80 ustawy były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo i rzeczowo przytoczyło zarówno stan faktyczny sprawy, stan prawny a na poparcie swojego stanowiska przytoczyło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tożsamych sprawach (choć odnoszących się do innych nieruchomości). Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i przyjmuje je jak własne wskazując przy tym na bezprzedmiotowość ponownego przytaczania tez wyartykułowanych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji a także przywołanego tam ugruntowanego orzecznictwa. W konsekwencji powyższego nie sposób też przyjąć, iż w sprawie zakończonej decyzją z 1997r. doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Uwzględniając powyższe zasady Sąd uznał, że w sprawie zakończonej w 1997r. organ administracji nie miał bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej własność poprzedników skarżącej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa a tym bardziej do rażącego naruszenia tego przepisu. Jak już wskazano wyżej, za nie związane bezpośrednio ze sprawą Sąd uznał uwagi organu odnośnie do zasadności wniosku o zwrot spornej nieruchomości. W odniesieniu do tego skarżąca sformułowała w skardze szereg zarzutów dotyczących zasadności bądź też bezzasadności jej żądań o zwrot nieruchomości. Kwestie te nie są jednak przedmiotem sprawy dotyczącej uwłaszczenia WSBM. Bezprzedmiotowe okazało się zatem analizowanie zarówno stanu faktycznego jak i stanu prawnego co do ww kwestii, gdyż nie była ona przedmiotem orzekania w sprawie. Powyższa sprawa była przedmiotem oceny stanu faktycznego i stanu prawnego w osobnej decyzji administracyjnej (dane w aktach sprawy administracyjnej i jej uzasadnieniu) ocenionej następnie w wyroku WSA w Warszawie zapadłym w sprawie sygn. akt: I SA/Wa 3333/14. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Organ punkt po punkcie przeanalizował poszczególne etapy postępowania i każdy w nich opisał odnosząc się jednocześnie do obowiązujących wówczas przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko szczegółowe ale nade wszystko rzeczowe. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 12 i art. 15 § 2 kpa oraz art. 10 kpa. Nie może być też uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa dotyczący nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza ze skarżąca nie wyartykułowała na czym miałby on polegać. Jak wskazano wyżej zarzuty skargi koncentrowały się na kwestii wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, o to nie było istotą kontrolowanej sprawy ani tym bardziej kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z 1997r. W skardze nie wskazano też jaki wpływ na wynik postępowania miała okoliczność, że SKO nie zawiadomiło skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w szczególności, że postępowanie dowodowe nie było uzupełniane a wgląd do akt sprawy strony mają zapewniony na każdym etapie postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 138 § 1 kpa, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów o nieważności, a powyższe potwierdza przywołane wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania ani norm prawa materialnego a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne.