I OSK 211/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 219/11 w sprawie ze skargi A. L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 219/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddaliła skargę A.L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], o zmianie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r., nr [...], o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o pow. 145 899 m2, na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r., nr [...], przekazano w użytkowanie wieczyste na 99 lat grunt o pow. 145 899 m2, oznaczony jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [x] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z/s w W., wraz z przekazaniem użytkownikowi wieczystemu nieodpłatnie własności budynków i naniesień wybudowanych na gruncie. Spółdzielnia wniosła odwołanie od powołanej decyzji wskazując, że rozstrzygnięciem nie objęto wszystkich terenów wymienionych we wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Działając w trybie art. 132 § 1 kpa, Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] października 1997 r., nr [...], w ten sposób, że przekazał w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni także działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [y]. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. A.L.K. i W.F. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej przekazania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [y], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na to, że "nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna o nr [...] położona w W. przy ul. C. nie mogła zostać przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, albowiem istniało roszczenie prawowitych właścicieli o zwrot nieruchomości, któremu przysługiwało pierwszeństwo przed uprawnieniami posiadacza gruntu". Skoro wywłaszczonej nieruchomości w tej części nie wykorzystano na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to winna zostać zwrócona na rzecz jej poprzedniego właściciela (następców prawnych). Wnioskiem z dnia [...] lipca 1991 r. N. F. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyń) wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wybudowanie przez spółdzielnię parkingu nie było zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 1993 r. zastępca Burmistrza Gminy W. stwierdził, że istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ parking wybudowany został przez Spółdzielnię dopiero w 1999 r. Zdaniem wnioskodawczyni, sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna zostać rozpatrzona wcześniej, aniżeli rozdysponowanie gruntem objętym wnioskiem o zwrot na rzecz Spółdzielni, dlatego decyzja orzekająca o przekazaniu na rzecz Spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [y] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni gruntu o pow. 145 899 m2. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., na mocy której przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni także działki gruntu o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [y]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na wniosek [...]Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], złożony wobec decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. w całości i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r., nr [...], w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [y]. Organ nadzoru podniósł, że decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie ma treść żądania wnioskodawców niniejszego postępowania zawarta we wniosku z dnia [...] września 2008 r. Intencją wnioskodawców było podważenie legalności przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni jedynie działki gruntu nr [...] z obrębu [y]. Błędem organu nadzoru wyrażonym w decyzji z dnia [...] października 2009 r. było prowadzenie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ocenę legalności całej decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., skoro nie doszło do wszczęcia postępowania w tym zakresie, zarówno na wniosek strony, bądź z urzędu, dlatego też to rozstrzygnięcie organu nadzoru należało wyeliminować z obiegu prawnego. Podnoszony przez wnioskodawczynię zarzut, iż cel, na który wywłaszczono nieruchomość, nie został zrealizowany, nie stanowi - zdaniem organu - podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ocenianej decyzji, ponieważ ten zarzut nie mieści się w katalogu wad kwalifikowanych decyzji obligujących organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Materialnoprawną podstawę decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm. (decyzja wydana została w trybie zastosowania art. 132 kpa), zgodnie z którym, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W ocenie organu, decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] działki gruntu o nr ewid. [...] z obrębu [y], nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast istotą rozwiązania zawartego w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było uregulowanie stanów prawnych gruntów, które znajdowały się w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do nich. Posiadanie gruntu przez Spółdzielnię oznacza, że to jej członkowie ten grunt posiadali i z niego korzystali. Natomiast prawnie obojętnym, z punktu widzenia oceny legalności decyzji, jest - zdaniem organu – to, czy posiadanie tej części nieruchomości było zgodne z celem, na który tę nieruchomość wywłaszczono. Kwestia zgodności wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia jest obojętna - zdaniem organu - dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotnym jest, że teren działki [...] z obrębu [y] był przed dniem 31 grudnia 1988 r. w posiadaniu faktycznym Spółdzielni. Okoliczność wystąpienia przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyń pismem z dnia [...] lipca 1991 r. o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla oceny zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Również bezspornym jest, że z wnioskiem o przekazanie przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste wystąpiła poprzedniczka prawna obecnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (wniosek pochodził z [...] grudnia 1988 r.). Obecna Spółdzielnia zarejestrowana została bowiem w rejestrze spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1991 r., sygn. akt [...]. Wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może, co do zasady, nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., co wyklucza ewentualne zastosowanie tego przepisu w stosunku do następców prawnych posiadacza. Jednakże zasada ta nie powinna odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Przyjąć zatem należy, iż na powstałą spółdzielnię przechodzi uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni, co znajduje uzasadnienie w art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze. Natomiast okoliczność urządzenia na działce nr ewid. [...] z obrębu [y] parkingu, tj. wykorzystywanie tej części wywłaszczonej nieruchomości na taki cel, nie przesądza, że nieruchomość ta nie pozostawała w posiadaniu Spółdzielni, w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę legalności ocenianej decyzji. Organ nadzoru nie był zobowiązany do ponownego ustalenia, czy Spółdzielnia posiadała przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymując się dokumentem o jego przekazaniu wydanym w formie przewidzianej, ale jedynie do oceny, czy uwzględnieniu wniosku o przekazanie terenu w użytkowanie wieczyste towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oddalając skargę A.L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ nadzorczy naruszył prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Wnioskodawczynie, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. i z dnia [...] grudnia 1997 r., upatrywały w niewywiązaniu się organu z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym posiadania gruntu przez Spółdzielnię oraz przekazaniu w użytkowanie wieczyste spornego gruntu [....] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem ich poprzedniczki prawnej N.F. z dnia [...] lipca 1991 r., dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej - jej zdaniem - na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie był zobowiązany do ponownej merytorycznej oceny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1988 r. uwzględnionego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ ten miał natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny decyzji dotyczących tego wniosku pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tych aktów na podstawie art. 156 § 1 kpa, w tym rażącego naruszenia prawa. Prowadząc postępowanie nadzorcze, Kolegium nie było zatem zobowiązane do ponownego ustalenia, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa posiadała przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymując się dokumentem o jego przekazaniu wydanym w formie prawem przewidzianej, ale jedynie do oceny, czy uwzględnieniu wniosku towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącej. Niewątpliwie bowiem, co słusznie zauważa skarżąca, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest ograniczone do rażącego naruszenia norm prawa materialnego. Wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Byłoby to jednak uzasadnione w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dotyczących postępowania dowodowego, w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie nie podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy lub dokonał ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku. Sąd podzielił stanowisko organu, iż utworzenie, między innymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [y], parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Spółdzielnia, będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby parkingu osiedlowego oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego parkingu lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z parkingu przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności z art. 80 tej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz ich aktualnego posiadacza. Wobec tego, wystąpienie przez A.L.K. i W.F. o zwrot nieruchomości przed wydaniem kwestionowanych decyzji, nie może być uwzględnione, jako przesłanka stwierdzenia ich nieważności. Wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., co wyklucza zastosowanie tego przepisu w stosunku do następców prawnych posiadacza. Zasada ta nie powinna jednak - zdaniem Sądu - odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Przyjąć należy, iż na powstałą spółdzielnię przechodzi uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ww. ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni, co potwierdza art. 111 zd. pierwsze ustawy - Prawo spółdzielcze. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 kpa oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze, a także naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 kpa. Większość zarzutów skargi, w tym zbadanie przez organ, czy sporna nieruchomość została przeznaczona na cele wywłaszczenia, odnosi się do postępowania zwykłego, a nie nadzorczego. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 219/11, A.L.K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 156 kpa w zw. z art. 47 ust 4 oraz w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA i na rozprawie (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu naruszenia prawa pierwszeństwa, zarzutu braku zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do czasu zajęcia stanowiska przez poprzedniego właściciela, zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności oraz do zarzutu naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym do sygn. akt I OSK 249/07 z dnia 23 czerwca 2008 r. stwierdził, iż: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 ppsa wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a nadto podobne stanowisko zawarł w uchwale Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa, poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż wystąpienie przez A.L.K. i W.F. o zwrot nieruchomości przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie może być uwzględnione, jako przesłanka stwierdzenia jej, nieważności, podczas, gdy jakkolwiek przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierał zakazu naruszania praw osób trzecich przez uwłaszczenie, to obowiązująca zasada nie naruszania tych praw obowiązywała w przypadku uwłaszczenia dokonanego na podstawie tego przepisu (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 636/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 682/03), - art. 151 ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, ponieważ decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ze względu na to, że: a. orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem naruszało prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. prawo do zwrotu nieruchomości, jak również prawo pierwszeństwa, b. orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem Zarząd Gminy W. winien zawiadomić poprzedniego właściciela i zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] lipca 1991 r., gdyż dopiero gdy poprzedni właściciele nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody, w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego (por.: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OSP 15/98), c. orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem wywłaszczona nieruchomość nie mogła zostać użyta na inny cel, niż cel uzasadniający wywłaszczenie, d. orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność spadkodawcy skarżącego (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 — Case of the Farmer King of Greece and Others vs. Greece, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia). W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem naruszała prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. prawo do zwrotu nieruchomości, jak również prawo pierwszeństwa, - art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel, niż cel uzasadniający wywłaszczenie i przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej organ nie musiał badać, czy poprzedni właściciel zrezygnował o ubieganie się o zwrot nieruchomości, - art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez całkowicie dowolne uznanie, że prawo pierwszeństwa nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 kpa, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i akceptację decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji uwłaszczeniowej, - art. 21 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej, - art. 1 Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy, - postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; zgodnie z art. 17 Karty Praw Podstawowych, każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem; nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania i wskazano m.in., że w myśl art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej nabywał z chwilą, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, roszczenie wobec Skarbu Państwa lub gminy o jej zwrot, dlatego kwestia, kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości ma drugorzędne znaczenie, gdyż roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości niewątpliwie istniało jeszcze przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. Zawarty w art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż cel uzasadniający wywłaszczenie, stanowił uzupełnienie regulacji przewidzianej w art. 69 ust. 1. Zakaz ten nie odnosił się tylko do sytuacji, w których wywłaszczona nieruchomość nie mogła być zwrócona ze względu na brak zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. W konsekwencji, w świetle powołanego art. 47 ust. 4 podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub gmina), był zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, tak aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł zadecydować, czy wystąpić z roszczeniem przewidzianym w art. 69 ust. 1 omawianej ustawy. Dopiero odmowa skorzystania z tej możliwości przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego otwierałaby drogę do użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż cel uzasadniający wywłaszczenie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przyjęte przez orzecznictwo stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt: I SA 2394/99, w którym wyraźnie stwierdzono, że: "Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5.12.1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą istniały przesłanki zwrotu nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona." NSA stwierdził również, że: "Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot, gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich, zatem doszłoby do naruszenia, i to rażącego, prawa." Działka ewidencyjna o nr [...] położona w W. przy ul. C. nie mogła więc zostać przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, albowiem istniało roszczenie poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości, któremu przysługiwało pierwszeństwo przed znacznie słabszymi uprawnieniami posiadacza gruntu. Organy państwowe, dokonujące wywłaszczenia, powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości, w razie gdy odpadnie cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek ten ma charakter bezwzględny i nie wyczerpuje się w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OSP 15/98, wyraźnie przyznał priorytet roszczeniom byłych właścicieli i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien zbadać czy wniosek o uwłaszczenie nie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub gminę w drodze wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie może nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Jest to konsekwencją zakazu przeznaczenia nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarząd Gminy W. zobowiązany był zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązek zawieszenia postępowania znajduje swe umocowanie także w obowiązującej w stosunkach Państwo - obywatel zasadzie lojalności. Wywłaszczenie, z uwagi na jego charakter i konsekwencje, należy traktować jak instytucję o charakterze wyjątkowym i stosować jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla realizacji celu publicznego. W żadnym wypadku nie można jej wykorzystywać w sposób sprzeczny z jej ratio legis i nadużywać ponad potrzeby wynikające z celów publicznych. Gwarancją prawidłowości jej stosowania jest - jak podkreśla orzecznictwo - bezwzględny zakaz zawarty w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (a wcześniej w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz uprawnienie przysługujące z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. W wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis - dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zaskarżony wyrok, wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności (opisanej szczegółowo w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa), prowadzi do bezzasadnego oddalenia żądania potwierdzenia, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W najbardziej generalnym ujęciu zasada ta oznacza taką wykładnię przepisów, która w najmniejszym stopniu wkracza w konstytucyjne uprawnienia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców i która nie narusza konstytucyjnego prawa własności. Musi bowiem istnieć racjonalna proporcjonalność między uprawnieniami Spółdzielni, a znacznie silniejszymi uprawnieniami poprzednich właścicieli. Zasada proporcjonalności zakazuje zatem dyskryminacji poprzednich właścicieli (ich spadkobierców), a organy administracji obowiązane są, wydając decyzję, zawsze uwzględniać słuszny interes strony. Zasada proporcjonalności zmusza do zmiany poglądów na temat tego, co legalne. Nie zawsze legalne jest to, co się formalnie mieści w pojęciu zgodności z prawem. Działanie musi być, aby było legalne, jeszcze - dodatkowo – proporcjonalne. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji narusza również art. 32 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę równości obywateli wobec prawa. W demokratycznym państwie prawa nie może zasługiwać na aprobatę stanowisko, które sprowadza się do wyzucia z prawa własności do nieruchomości prawowitych spadkobierców po byłym jej właścicielu, które odbyło się z naruszeniem prawa. Żądanie stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., jest jedynym możliwym sposobem załatwienia sprawy. Jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 682/03: "Przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy nie zawierał zapisu dotyczącego ochrony praw osób trzecich. Przedsiębiorstwo stawało się użytkownikiem wieczystym dopiero z dniem wydania decyzji, a nie od 31 grudnia 1988 r., chociaż podstawą wydania decyzji był stan posiadania gruntu bez tytułu prawnego do dnia 31 grudnia 1988 r. i fakt, iż przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierał zapisu zakazującego naruszania praw osób trzecich przez uwłaszczenie, nie oznacza, że ukształtowana, obowiązująca zasada nie naruszania tych praw nie obowiązywała w przypadku uwłaszczenia dokonanego na podstawie tego przepisu. Stanowisko takie byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa i panującego w nim porządku prawnego. Stwarzałoby ono sytuację braku równości podmiotów wobec prawa." Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie odniósł się do dotychczasowego orzecznictwa, w tym powołanego wyroku, na który pełnomocnik skarżącej powoływał się na rozprawie. Sąd nie przedstawił przekonującego wywodu, ograniczając się jedynie do bardzo lakonicznego stwierdzenia, że z art. 80 powołanej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntu na rzecz ich aktualnego posiadacza. Ponadto, argumentem przemawiającym za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Gminy W. jest także naruszenie przysługującego dawnym właścicielom prawa pierwszeństwa w nabyciu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, określone w art. 23 ust. 4. ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które Sąd Najwyższy, w uchwale 7 sędziów wydanej w dniu 23 lipca 1992 r. w sprawie sygn. akt III CZP 62/92, scharakteryzował w sposób następujący: "prawo pierwszeństwa byłych właścicieli nieruchomości (...) polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania nieruchomością w sposób je naruszający". Nie ulega zatem wątpliwości, iż uprawnienia dawnych właścicieli wyprzedzały uprawnienia innych osób, w tym także uprawnienia posiadacza gruntu. Tak więc, Zarząd Gminy W. nie był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Spółdzielnię użytkowania wieczystego gruntu bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z prawa pierwszeństwa. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt W 19/95, wyraził pogląd, że pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców znajduje uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Zasada pierwszeństwa służy ochronie słusznych interesów osób, których dawniej pozbawiono praw do nieruchomości; poszanowanie własności wymaga, aby osoby te były brane pod uwagę w pierwszej kolejności, jako potencjalni nabywcy, w sytuacji, w której nieruchomość jest przeznaczona do zbycia. Zdaniem Trybunału, zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma niemniejsze znaczenie, niż zasada przetargu. W tej sytuacji, brak zawiadomienia osoby mającej prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości, tj. dawnych właścicieli (lub ich spadkobierców), stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa, co również skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Naruszenie bezwzględnego prawa pierwszeństwa stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1997 r., w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [y], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się również do wszystkich, podniesionych przez skarżącego, zarzutów, tym samym Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez błędne uzasadnienie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do dokonania wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, którego to obowiązku nie dopełnił. Wynikający z art. 134 § 1 ppsa fakt niezwiązania sądu zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że Sąd może pominąć lub pobieżnie odnieść się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności, jeśli te okoliczności konsumują w istocie postawiony w skardze problem. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zarzut naruszenia prawa pierwszeństwa oraz zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd nie ustosunkował się również do zarzutu naruszenia przez Zarząd Gminy W. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto Sąd w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dokładna analiza wszystkich zarzutów podniesionych w skardze pozwoliłaby Sądowi prawidłowo rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Organ administracji powinien był zbadać kwestie związane z nabyciem przedmiotowej nieruchomości przez Państwo i zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe (tryb uznaniowy), aby umożliwić poprzedniemu właścicielowi skorzystanie z przysługujących mu uprawnień, które niewątpliwie miały pierwszeństwo przed uprawnieniami Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik - działający w imieniu Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację mającą przemawiać za prawidłowością zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. o zmianie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1997 r., dlatego zakresem tej oceny należało objąć jedynie te okoliczności, które wynikają z art. 156 kpa wobec decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 1997 r. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w wystarczający sposób wykazało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. Nie można bowiem w wyniku zastosowania jednej z możliwych wykładni art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – przyjętego za podstawę decyzji ocenianej przez organ nadzoru – formułować oceny rażącego naruszenia tego przepisu przy wydawaniu powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. Zgodnie ze wskazanym art. 80 ust. 2, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wbrew rozważaniom zawartym w skardze kasacyjnej odnośnie zakazu naruszania praw osób trzecich uprawnieniem określonym w cytowanym art. 80 ust. 2, przepis ten nie zawierał w swojej treści takiego zastrzeżenia. Takie zastrzeżenie znajdowało się natomiast m.in. w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), normującym roszczenie państwowych osób prawnych o tzw. uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. gruntami znajdującymi się dotychczas w zarządzie tych osób prawnych. Cytowane w skardze kasacyjnej poglądy judykatury dotyczące nienaruszania praw osób trzecich tzw. uwłaszczeniem na dzień 5 grudnia 1990 r., oraz rozważania skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, nie mają zatem żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro nie dotyczą normatywnej treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak jest bowiem podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się m.in. ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z tego przepisu. W świetle powyższego, nie można zatem przypisywać decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 1997 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, iż pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z innych przepisów, powołanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji, nie mają także znaczenia rozważania skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa pierwszeństwa spadkobierców byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej działki gruntu, jak również rozważania dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, skoro art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił autonomiczną normę wobec przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, jako podstawa dla spadkobierców byłych właścicieli do zgłoszenia roszczenia służącego restytucji odjętego w przeszłości prawa własności. Jakkolwiek zaś Sąd pierwszej instancji nie ocenił w zaskarżonym wyroku wszystkich zarzutów zawartych w skardze na decyzję organu nadzoru, to brak ten nie miał jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Do oddalenia tej skargi wystarczające było bowiem ustalenie, że wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nie było uwarunkowane innymi okolicznościami, poza wymienionymi w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwłaszcza zaś nie było uwarunkowane koniecznością uprzedniego zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki gruntu. Z tego względu nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie powołanego art. 80 ust. 2 do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zwrot przedmiotowej działki gruntu, skoro rozpatrzenie tego wniosku nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla oceny spełnienia przesłanek określonych w powołanym art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.