I SA/Wa 1322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (spr.) Sędziowie : Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 , poz. 872 ze zmianami) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Z 2000 roku , Nr 98, poz. 1071 ze zmianami ) dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Województwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2001 roku , znak [...] stwierdził nieważność w/w decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku mienia stanowiącego nieruchomość gruntową , zabudowaną, położoną w L. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka [...] ( arkusz mapy [...]). Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2000 roku w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...], mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość gruntową , zabudowaną, położoną przy ulicy [...], oznaczoną jako działka [...] , które stało się mieniem Województwa [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy samego prawa przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość gruntową położoną w L. przy ulicy [...] , oznaczoną numerem działki [...]. Zarząd Województwa [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Lubelskiego zarzucając jej naruszenie art. 60 cytowanej ustawy oraz podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu S. w L. W toku postępowania odwoławczego rozpatrując złożony wniosek oraz całość akt sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że budynek został wybudowany na przedmiotowej nieruchomości w latach 1971 – 1973, z przeznaczeniem na przychodnię dla szkół wyższych. W uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 1993 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utworzyło Z. w L. jako samodzielną jednostkę organizacyjną i budżetową podlegającą Wydziałowi Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zarządzeniem Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 1998 roku Z. w L. został przekształcony w S. . W paragrafie 2 tego zarządzenia określono , że organ założycielski wydziela nowej jednostce część mienia państwowego i przekazuje w użytkowanie , w tym przedmiotową nieruchomość przy ulicy [...] w L.. Zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 roku – mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 roku przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z uwagi na fakt, iż podmiotem władania jest posiadacz , istotne znaczenie ma w tym przypadku przepis art. 341 kc stanowiący o domniemaniu, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa , które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, to jest na podstawie tytułu prawnego. Zgodnie z art. 47 ust. 2a wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 roku, Prezes Rady Ministrów w załączniku do rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2001 roku w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej , które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 65, poz. 659 ) pod pozycją Województwo [...] nr [...] , wskazał Samorząd Województwa jako właściwy do przejęcia uprawnień organu, który utworzył S. Zgodnie z art. 47 ust. 3 powołanej ustawy przejęcie mienia SPZOZ przez jednostki samorządu terytorialnego które przejęły funkcje organów założycielskich następuje w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Na podstawie paragrafu 2 w/w Zarządzenia Wojewody Lubelskiego i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zmianami ) bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość która została przekazana w użytkowanie S., a zatem znajdowała się w jego władaniu na podstawie tytułu prawnego. Fakt , że przedmiotowa nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym ujawnionym w KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nie może stanowić podstawy do odmowy przekazania własności przedmiotowej nieruchomości Województwu [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku , po rozpoznaniu wniosku Uniwersytetu [...] o ponowne rozpatrzenie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2003 roku, Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc, że Uniwersytet [...] jako użytkownik wieczysty gruntu nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 roku oddalił skargę Uniwersytetu na decyzję Ministra z [...] stycznia 2004 roku. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 roku w sprawie sygnatura akt I OSK 1079/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu , który wyrokiem z dnia 23 października 2006 roku uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż NSA przesądził o naruszeniu przez organ administracji przepisu art. 28 kpa, przez nie uznanie, że Uniwersytet nie wylegitymował się przymiotem strony w postępowaniu nadzorczym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 62 i 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2003 roku. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w utrzymanej w mocy decyzji podnosząc dodatkowo, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2001 roku rażąco narusza przede wszystkim art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku, bowiem nie ma podstaw prawnych do uznania, iż S. nie władał przedmiotową nieruchomością . Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący Uniwersytet [...] w L. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie : - art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) dalej ppsa, - art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami), - art. 156 § 1 pkt 2 i art. 10 § 1kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, iż NSA w uzasadnieniu swego wyroku jednoznacznie stwierdził, iż sporny budynek nie jest własnością Skarbu Państwa , a tego wymaga dla skuteczności komunalizacji w trybie cytowanego wyżej art. 60 ust. 1 treść tego przepisu. Fakt, iż własność budynku przysługuje skarżącemu została udokumentowana odpisem z księgi wieczystej Nr [...], nadto na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2005 roku , znak [...] U. nabył na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zmianami) własność gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...]. Podniósł także, iż w przedmiotowej sprawie Minister nie działał jak organ nadzoru a jak organ odwoławczy w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia przez Województwo [...]. Zaskarżona decyzja nie wskazuje na czym polega rażące naruszenie prawa , jakim dotknięta miałaby być decyzja Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym – w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była wydana na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami) decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2001 roku o odmowie stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 roku mienie stanowiące nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w L. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka [...], stało się mieniem Województwa [...]. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej wykładni tych przepisów. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie , w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie wpływał na zakres działania organu odwoławczego , który też tylko w takim zakresie winien sprawować kontrolę w toku instancji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych , które należy rozstrzygać według zasad stosowania kasacji. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja własna Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 roku wydane zostały z przekroczeniem granic przewidzianych przepisem art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem które można odnieść wyłącznie do określonej decyzji i rozpatrywać wyłącznie w granicach określonych w przepisach proceduralnych co oznacza, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Natomiast w sprawie niniejszej podjęto merytoryczną ocenę sprawy w kontekście art. 47 ust.2a oraz ust.3, art. 60 cytowanej wyżej ustawy, art. 53 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( tekst jednolity z 2007 roku, Dz. U. Nr 14, poz 408) stojąc na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu S. w L. W ten sposób, w trybie nadzorczym, organy administracji państwowej ukierunkowały merytoryczne załatwienie sprawy. Naruszenie zatem przepisów postępowania w tym zakresie nie może pozostać bez wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od tego podkreślić należy ,iż zaprezentowana przez Ministra Skarbu Państwa argumentacja , iż podmiotem władania jest posiadacz w związku z czym istotne znaczenie ma przepis art. 341 kc stanowiący o domniemaniu, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym pozostaje w sprzeczności z dyspozycją wynikającą z treści art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1983 roku o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zmianami) która stanowi , iż przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemania prawne wynikające z posiadania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zarówno zaskarżona decyzja tak jak i jej uzasadnienie oraz decyzja poprzednia nie wskazują na czym w istocie polega rażące naruszenie prawa jakim dotknięta jest decyzja Wojewody. Nadto podnieść również należy, iż przedmiotowa decyzja wydana została z obrazą przepisu art. 10 § 1 kpa, polegającą na uniemożliwieniu U. – w L. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na rozprawie przed WSA w Warszawie uczestnik postępowania -Województwo [...] złożył do akt decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 roku stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] czerwca 1989 roku orzekającą o przekazaniu w odpłatny zarząd na czas nieokreślony, na rzecz Uniwersytetu [...] w L., gruntu o powierzchni [...] m. kw. położonego w L. przy ulicy [...] i [...] w części dotyczącej działki położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej na mapie projektu podziału nr. [...] z dnia [...] lipca 2000 roku numerem [...]. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 roku i jak wynika z oświadczenia skarżącego - złożonego na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 roku - będzie przedmiotem skargi do sądu. Odnosząc się do powyższych dokumentów stwierdzić należy, iż Sąd ocenia decyzję według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania niemniej jednak stwierdzić należy, iż w świetle powyższego uprawniony jest pogląd , iż w tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisu art. 153 w związku z art.193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Z tych przyczyn oraz mając na uwadze fakt, iż uzasadnienie decyzji jest jej częścią składową – art. 107 § 1 kpa, Sad na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c uchylił zaskarżona decyzję i decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 roku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie przepisu art.200, 205, 209 ppsa w związku z art. 18 ust 1 pkt. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr123, poz.1058 ze zmianami).