I SA/Wa 1325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R.S. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.K., G.M. oraz A.G., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r., nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości, położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty I. z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta I. decyzją z [...] listopada 2000 r., nr [...] orzekł: - w pkt I o zwrocie na rzecz R.S. w 3/4 części i J.S. w ¼ części, nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; - w pkt II o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Miasta I. Jednocześnie Starosta I. w pkt III decyzji wskazał, że decyzja stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w księdze wieczystej na rzecz prawnych spadkobierców tj. R.S. w 3/4 części J.S. w 1/4 części. Pismem z [...] lutego 2009 r. A.K., G.M. oraz A.G., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazując na rażące naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r., podnosząc, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odwołanie od tej decyzji złożyli A.K., G.M. oraz A.G., wskazując, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r. wystąpili dzierżawcy gruntu pod garażami znajdującymi się na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dzierżawcy oraz najemcy mają na podstawie z art. 28 Kpa, interes prawny w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Zatem w ocenie organu należy uznać A.K., G.M. oraz A.G. za strony postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Minister wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wobec zaistnienia przesłanki zbędności jest zgodne z prawem, niemniej jednak w niniejszym postępowaniu ocenie podlega kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu tej nieruchomości, bowiem ze zwrotem nieruchomości wiąże się obowiązek dokonania rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a osobą na rzecz której orzeczony został zwrot. Organ wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji zwrotowej, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zwrotowi podlegają również kwoty potrącone z odszkodowania na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu odszkodowanie oraz kwoty, o których mowa w ust. 1, podlegają waloryzacji, z tym że ich wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa. Natomiast ust. 3 stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu łub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Organ wskazał, na treść art. 217 ust. 2 ww. ustawy z którego wynika, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaIoryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie działka nr [...] położona przy ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta I. z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy Architekt Miejski w I. decyzją z [...] września 1987 r. udzielił pozwolenia na budowę 3 boksów garażowych na nieruchomości przy ul. [...]. Umowami z [...] października 1987 r. Zakład [...] wydzierżawił nieruchomość przy ul. [...] na rzecz A.K., J.J. oraz A.H. Na mocy umów dzierżawy, dzierżawcy zobowiązali się do wybudowania garaży stałych na oddanym w dzierżawę placu. Ponadto [...] grudnia 1995 r. i [...] października 1997 r. zostały zawarte z G.M. i A.G. umowy najmu przedmiotowych garaży. Zdaniem organu odwoławczego, naruszenia mogły mieć wpływ na zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości, czego Starosta I. nie badał. Minister wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ustalenie, czy zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, wymaga również - w myśl art. 7 ustawy - uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniać m.in. stan nieruchomości, a więc również nakłady poczynione na nieruchomości bez względu na to, kto tych nakładów dokonał. Natomiast zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości (a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi), o których mowa w art. 140 ust. 4, może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy. Minister Infrastruktury zauważył, że dochodzenie roszczenia o zwrot nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości przez najemcę ma wprawdzie charakter cywilnoprawny, niemniej jednak pozostaje bez związku z kwestią rozliczeń z tytułu zwrotu dokonywanych między osobą, na rzecz której zwracana jest nieruchomość, a podmiotem będącym właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. Organ odwoławczy podniósł, że Starosta I. nie wystąpił do biegłego rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego, na podstawie którego powinny być dokonane rozliczenia związane ze zwrotem nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednim właścicielem. Brak pozyskania obligatoryjnego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego oznacza rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 140 ust. 4 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkujące wycofaniem decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r. z obiegu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka zawarta w art 156 § 2 Kpa, bowiem w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być uznane za rażące. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenia prawa różnią się od zwykłego naruszenia przepisu prawa takimi cechami jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których powołanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. Ponadto rażące naruszenie prawa materialnego zgodne z tym stanowiskiem zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo, że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju skutek materialno-prawny nie może być nawiązany. Odnosząc się do kwestii braku wskazania w decyzji Starosty I. wartości nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, w ocenie skarżącego nie stanowi ona rażącego naruszenia prawa. Najemcy garaży posadowionych na zwracanej nieruchomości nie tracą możliwości sądowego dochodzenia roszczenia o zwrot nakładów poczynionych na tej nieruchomości. Ich sytuacja prawna nie ulega pogorszeniu w związku z brakiem wskazania przez organ wartości poczynionych przez nich nakładów. Skarżący wskazał, że decyzja Starosty I. z [...] listopada 2000 r. nr [...] była podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej, tj. nastąpiło odłączenie działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z KW nr [...] przy jednoczesnym założeniu dla niej nowej księgi wieczystej. W konsekwencji tego Sąd Rejonowy w I. – Wydział ksiąg Wieczystych dla zwróconej R.S. i J.S. nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] założył księgę wieczysta nr [...] wskazując jako właścicieli udziałów tej nieruchomości R.S. oraz J.S. Z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej skarżący zaczął ponosić wszelkie opłaty, w tym zobowiązania podatkowe obciążające każdorazowego właściciela nieruchomości. Ponadto skarżący R.S. dokonywał licznych nakładów na przedmiotową nieruchomość, które wiązały się z koniecznością ponoszenia przez niego określonych środków finansowych. W ocenie skarżącego eliminacja z obrotu prawnego decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r. wiązałaby się z obowiązkiem dokonania zwrotu zobowiązań publiczno-prawnych oraz poniesionych nakładów finansowych na nieruchomość przez skarżącego. Ponadto doprowadziłoby do niezgodności księgi wieczystej z istniejącym stanem faktycznym, gdyż decyzja Starosty I. poprzedzająca kwestię własności nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] i będąca podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej zostałyby wyeliminowana z porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W pierwszej kolejności organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny były uwzględnić to, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie najemców gruntu i garaży usytuowanych na zwróconej nieruchomości, których interes prawny ma ograniczony zakres. Tych istotnych okoliczności nie dostrzegł Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji. Co do zakresu interesu prawnego najemców, zważyć należy, że kwestia ta została już jednoznacznie rozstrzygnięta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., sygn. OPS 6/03 (Lex nr 81335). W uchwale tej NSA uznał, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa budynek (lokal) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jest to interes prawny wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej, a następnie wynajętej nieruchomości, wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy nieruchomości. Z mocy powyższego przepisu ustawy najemca może być pozbawiony przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, jak wskazał NSA w tej uchwale, najemca może wyłącznie wykazywać w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy lub występuje przeszkoda do zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Jedynie taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który wynika z art. 138 ust. 2 ustawy. Decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi władczą konkretyzację norm materialnego prawa administracyjnego i tylko z tych norm można wyprowadzać interes prawny w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu (por. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, LEX nr 337023). Wobec tego, że żądający stwierdzenia nieważności w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym byli najemcami garaży i gruntu pod garażami, to organ nadzoru I instancji prawidłowo wszczął postępowanie nadzorcze. Jednakże organ nadzoru z wniosku najemców mógł ocenić legalność decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie z zakresie zgodności z prawem zwrotu nieruchomości, gdyż taki jest zakres interesu prawnego skarżących. A cotrario, organ nadzoru nie był uprawniony z wniosku skarżących do oceny decyzji w zakresie rozliczeń pomiędzy Miastem I. a osobami na rzecz których orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skoro w postępowaniu zwykłym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości interes prawny najemcy nie jest pełny, gdyż jego zakres jest ograniczony do przesłanek zwrotu, to tym bardziej w postępowaniu nadzorczym zakres tego interesu nie może być szerszy. Należy z całą mocą podkreślić, że wprawdzie organ nadzoru ma obowiązek zbadać, poza zarzutami podniesionymi we wniosku, wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, lecz wyłącznie w zakresie objętym interesem prawnym żądających stwierdzenia nieważności. Wskazać należy, na podstawie analizy akt postępowania zwykłego i nadzorczego, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowej oceny legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie dopatrując się zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Na wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano przychodni zdrowia, a oględziny działki wykazały, że jest ona zabudowana garażami i porośnięta trawą. Uzasadniony był więc zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie organ nadzoru I instancji nie dostrzegł zakresowego interesu prawnego wnioskodawców, dlatego znaczna część uzasadnienia decyzji dotyczy kwestii rozliczeń finansowych, to jednakże rozstrzygnięcie organu I instancji jest w rezultacie zgodne z prawem. Albowiem uchybienia wyżej wskazane nie mają wpływu na wynik sprawy. Wadliwa jest natomiast decyzja organu II instancji, o czym wzmiankowano już wyżej. Konkretyzując wady tej decyzji trzeba wskazać, że przepis art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że rozliczenia, o jakich w nim mowa, są dokonywane wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i nie jest to uzależnione, czy też powiązane, w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu. Także przepis art. 138 ust. 2 tej ustawy nie uzależnia w jakimkolwiek zakresie wygaśnięcia stosunku najmu od tego, czy najemca poczynił jakiekolwiek nakłady na tę nieruchomość. Nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez najemcę mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy. Należy ponownie podkreślić, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu. W tej sytuacji organ nadzoru nie był uprawniony do uczynienia przedmiotem kontroli zastosowania norm prawnych w postępowaniu zwykłym, skoro wykraczało to poza interes prawny wnioskodawców. Organ II instancji przeprowadził kontrolę tak, jakby postępowanie nadzorcze było wszczęte z urzędu, czym naruszył art. 157 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro najemcy nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a rozstrzygnięcie co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zgodne z prawem, to uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej organu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw z art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa i art. 138 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku najemców garaży. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c), art. 152 i 200 p.p.s.a.