I SA/Wa 1327/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) stwierdził, że dnia 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o pow. [...] ha, która odpowiada pgr. [...], powstałej w wyniku kolejnego podziału pgr. [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], prowadzoną przez Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. Przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji wpłynął wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 10 czerwca 2010 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W dniu 19 stycznia 2016 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek z dnia 14 stycznia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. We wniosku przedstawiono argumenty posiadania przymiotu strony oraz zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek został złożony w ustawowym terminie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że ponowna analiza, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. W zaskarżonym postanowieniu w sposób prawidłowy wyjaśniono, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym, iż nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Organ podkreślił, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie – w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkowania wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływał na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje bowiem od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1998 r, sygn.. akt I SA 57/98). Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby Wnioskodawca posiadał tytuł prawny do działki Nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. Nowych dowodów w sprawie nie dostarczono także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. strona skarżąca wniosła "o możliwość przedłożenia stosownych dokumentów celem wykazania tytułu prawnego do nieruchomości" oraz, w związku z powyższym, "o wyznaczenie nowego terminu zapoznania się z zebranymi dokumentami oraz uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie". Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżący przesłał, w ramach uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości wraz z dodatkową dokumentacją. Wniosek ten wskazywał na wolę co do stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie w dobrej wierze własności nieruchomości z dniem 15 grudnia 2015 r., tymczasem zdaniem organu dla niniejszego postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej za kluczowy uznać trzeba stan nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie organ wskazał na brak przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego ze względu na okoliczność zainicjowania postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle przyjętego orzecznictwa sądowo-administracyjnego (vide; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., sygn.. akt II SA/Wa 986/15) pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (...). Zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy (...). Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn.. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne, dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ podkreślił, że kwestia ewentualnego zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości w dniu następującym po dacie 27 maja 1990 r., możliwa do ustalenia w nieokreślonym czasie przez właściwy sąd powszechny, nie ma wpływu, a więc i przełożenia na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ wyjaśnił, że prowadzone przez organ postępowanie miało charakter zmierzającego do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawcy pozwalającego na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Działania podjęte przez organ nadzoru w niniejszym postępowaniu miały charakter rutynowy bądź dotyczyły ustaleń związanych jedynie z ustaleniem przymiotu strony wnioskodawcy, nie można zatem uznać, że w jakimkolwiek stopniu były działaniami, które mogłyby powodować konieczność wszczęcia postępowania i wydania odpowiedniej decyzji. Z wyżej podanych względów organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r., zgodnie z którym Wnioskodawca nie wykazał, że niniejsze postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając naruszenie art. 28 w związku z art. 157 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postepowania. Skarżący swój interes prawny w sprawie wywodzi z art. 172-176 kodeksu cywilnego, skoro jest posiadaczem (spornej działki od 1989 r.). Dlatego też skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. uznaje za zasadną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., jest odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony u wnioskodawcy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]położonej w [...], a skomunalizowanej na rzecz [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli żądanie zostało wniesione poprzez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postepowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej – mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygnięcia, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz wskazuje wyraźnie na posiadany interes faktyczny. W takich i tym podobnych przypadkach organ musi stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61a k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, co zaistniało w przedmiotowej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącej należy uznać za prawidłową. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy skarżący jest jedynie posiadaczem tej nieruchomości od 1989 r., nie mając do niej tytułu prawnego co jest niesporne i niekwestionowane przez organ, jak i skarżącego. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela takie stanowisko organu, że złożenie przez skarżącego do sądu powszechnego wniosku o zasiedzenie tej nieruchomości w dobrej wierze z dniem 15 grudnia 2015 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, a wobec tego brak jest przesłanek, aby postepowanie w sprawie zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej kluczowe znaczenie ma stan prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zatem kwestia ewentualnego zasiedzenia spornej nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r. nie będzie miała wpływu na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu, organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości i osoby skarżącego oraz w sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.