I SA/Wa 1332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej D. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954r. nr [...] sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1962r., dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Państwa: części nieruchomości nr parceli [...] o pow.[...] m2, oraz całej parceli nr[...], o pow. [...] m2 położonych w G. przy ul.[...]. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 1954r. nr [...] wywłaszczyło część nieruchomości o pow. [...] m2 , położonej w G. przy[...] , zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w[...] , oznaczonej katastralnie nr parceli [...] karta mapy [...], matrykuła[...], stanowiącej własność S. S. oraz całą parcelę nr[...], położoną w G. przy ul. [...]o pow. [...]m, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] , stanowiącą własność W. S. Wyżej wymienione orzeczenie zostało następnie sprostowane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1962r. nr[...] . Pismem z dniu 23 kwietnia 2007r. D. J., wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1954r. nr[...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku D. J. wskazując na swoją niewłaściwość. Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. D. J., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznała wniosek skarżącej i decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję, uznając się ponownie za organ niewłaściwy do orzekania w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. nr 248, poz. 1494) właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał na przepis art. 157 § 1 Kpa, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazał poza tym, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lutego 1954r. zostało wydane na podstawie przepisów nieobowiązującego już dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., nr 4, poz. 31). Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia i przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 odwołania od decyzji organu I instancji rozpatrywała odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji, tj. do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w[...]. Zdaniem Ministra w celu ustalenia organu właściwego należało zatem, ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Minister podniósł, że w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe przekazane zostały staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Organ wskazał poza tym, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1954r r. jest Wojewoda [...] któremu w trybie art. 65 Kpa przekazany zostanie wniosek D. J.. Powyższe oznacza zdaniem organu, że postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, D. J., reprezentowana przez adw. K. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, iż nie można przykładać obecnie jednakowej miary i porównywać dekretu z 1949 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjmować, że instytucje wywłaszczenia należy traktować jednakowo. Dekretu z 1949 r. nie można bowiem uznać jako prawa, przyjętego i uchwalonego w demokratycznym państwie prawnym, albowiem jego celem, jak i pozostałych aktów prawnych z tamtego okresu, była nacjonalizacja w jak najszerszym możliwym zakresie. Nie można mówić zatem, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu dzisiaj obecnie obowiązujących przepisów prawa. Skoro zatem nie ma mowy o wywłaszczeniu w rozumieniu dzisiaj obowiązujących przepisów, to także nie może być mowy o prostym przeniesieniu kompetencji na organy administracji, obecnie zajmujące się sprawami wywłaszczeniowymi w I instancji. Skarżąca wskazała ponadto, że w podobnych przypadkach w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, iż to właśnie minister (a nie wojewoda) jest właściwy do rozstrzygania tego typu spraw. Właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać bowiem według przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że zgodnie z art. 157 § 1 zd. 1 w związku z art. 17 pkt 2 Kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji 1954 r. było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. W konsekwencji do rozpatrzenia żądania następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organ stopnia Wojewódzkiego nie był właściwy Wojewoda, a w związku z tym wydana przez ten organ decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] lipca 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Minister Infrastruktury, a przed nim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954r. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] o, nr parceli [...] i nr[...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejące już Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a następnie po ustaleniu tego organu należy ustalić właściwy dla niego organ wyższego stopnia. Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro obecnie organem pierwszej instancji, stosownie do art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez strony decyzji powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...][...] 1954 r. uznając prowadzone przez Ministrem postępowanie jako bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. Wskazać należy, że choć stanowisko Ministra polegające na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (por. komentarz M. Jaśkowska komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) to nie jest to koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. W tym miejscu wskazać należy, że jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Powyższe oznacza zatem, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca w 1954 r. było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Pogląd taki prezentowany był niezmiennie w dotychczasowej praktyce i orzecznictwie zarówno organów jak i sądów (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10). Również obecne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11) W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną i jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 lutego 1954 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.