I SA/Wa 1332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r. nr [...] orzekającej o przekazaniu odpłatnie w użytkowanie na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] na czas nieokreślony działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Mocą decyzji z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r. orzekającej o przekazaniu odpłatnie w użytkowanie na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] na czas nieokreślony działek oznaczonych nr: [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie objętej postępowaniem nadzorczym decyzji jest w sposób oczywisty (bezsporny, widoczny od razu) sprzeczne z przepisami prawa stanowiącymi podstawę prawną tejże decyzji. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie owa sprzeczność nie zaistniała. Zgodnie z obowiązującym na dzień wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) – dalej zwanej "uggwn", organizacjom społecznym (tu: Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska) mogły być oddawane odpłatnie w użytkowanie wyłącznie grunty państwowe, a więc takie, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Kolegium ustaliło na podstawie wyjaśnień Starosty [...], że działka nr [...], położona w [...] [...] maja 1986 r. figurowała w ewidencji gruntów jako nieruchomość, której stan prawny był następujący: właściciel Skarb Państwa, osoba władająca gruntem: Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w [...]. Z uwagi na to, że od wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji upłynęło już ponad 30 lat, nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty pozwalające ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy OSM w [...] złożyły stosowny wniosek o przekazanie w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Nie było zatem możliwe ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd i użytkowanie nieruchomości państwowych przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240). Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wskazał, że złożył wnioski dotyczące stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] dotyczących działki nr [...], tj. decyzji z [...] maja 1984 r. oraz decyzji z [...] maja 1986 r. Zdaniem skarżącego jakkolwiek toczą się w związku z tym dwa odrębne postępowania nadzorcze, to jednak ustalenia w sprawie stanu prawnego wskazanej nieruchomości powinny być jednolite. Spółka wskazała, że Kolegium poprzestało jednak na wyjaśnieniach Starosty [...] wskazujących, że na dzień wydania decyzji z [...] maja 1986 r. właścicielem działki był Skarb Państwa podczas, gdy w postepowaniu dotyczącym decyzji z [...] maja 1984 r. ten sam organ stwierdził, że po przebadaniu archiwów i ksiąg wieczystych nie odnalazł dokumentów potwierdzających tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej działki położonej w [...]. Zdaniem wnioskodawcy powyższe świadczy, że stwierdzenia organu ewidencyjnego są niewiarygodne. Skarżący wskazał, że treść ewidencji gruntów nie stanowi wystarczającej podstawy do określenia stanu prawnego (własności przedmiotowej nieruchomości). Nawet jeśli rzeczywiście Skarb Państwa w ewidencji gruntów na 1986 r. figurował jako właściciel działki nr [...], to okoliczność ta powinna być zweryfikowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajną instytucję służącą wzruszeniu decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to takie, które jest bezsporne, oczywiste, niebudzące jakichkolwiek wątpliwości. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przedmiotowej sprawie, co ustalono na podstawie wyjaśnień organu ewidencyjnego - Starosty [...], działka nr [...] położona w [...] na dzień wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji ([...] maja 1986 r.) stanowiła własność Skarbu Państwa, a więc mogła być zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 uggwn przekazana odpłatnie w użytkowanie Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...]. Z tych to względów potwierdził się zarzut wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności. Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. Dlatego też Kolegium prowadziło postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie ustalenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa i uznało (na podstawie wyjaśnień organu ewidencyjnego, którego ustaleń nie miało podstaw podważać), że działka nr [...] na dzień wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji stanowiła grunt państwowy. Zdaniem Kolegium niezrozumiały był zarzut dotyczący dwóch postępowań dotyczących wskazanej nieruchomości. W sprawie prowadzone były dwa odrębne postępowania jako, że dotyczyły dwóch różnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] (decyzje wydane w różnych datach, na podstawie różnych podstaw prawnych i w innym stanie prawnym oraz faktycznym). Przez ten czas stan prawny działki nr [...] mógł ulec zmianie (że tak istotnie było potwierdzają stwierdzenia Starosty [...], wskazujące na pozostawanie działki nr [...] w 1984 r. we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi, co również świadczy, że mogła ona stanowić tylko i wyłącznie własność państwową) Rolą organu nadzoru nie było prześledzenie zmian w ewidencji gruntów, ale ustalenie, czy w momencie wydania każdej z obu wskazanych decyzji były one zgodne, czy też niezgodne (i to w sposób rażący) z obowiązującym na dzień ich wydania stanem prawnym. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. [...] Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r. orzekająca o przekazaniu odpłatnie w użytkowanie na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] na czas nieokreślony działek oznaczonych numerami: [...] ([...]) i [...] ([...]), w części dotyczącej działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem na dzień wydania tejże decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w chwili obecnej ma interes prawny, co do działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. W tej części zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności opartą na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 4 ust. 1 pkt 2 uggwn. Stosownie do treści tego przepisu tylko grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych są oddawane odpłatnie organizacjom społecznym w użytkowanie. Poza tym oddanie w użytkowanie nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej wymagało złożenia wniosku przez organizację społeczną, co wynika z § 5 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych (...). Tymczasem użytkownik, tj. Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w [...] nigdy nie składała wniosku w sprawie przekazania wymienionych w decyzji nieruchomości w użytkowanie. O okoliczności tej skarżący ma wiedzę, jako następca prawny OSM w [...]. Organ rozpoznając sprawę nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a wydana decyzja pomija milczeniem omawiany zarzut. Po drugie, nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowiła nieruchomości państwowej w rozumieniu uggwn, a w konsekwencji nie mogła być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Rację ma organ rozpoznający sprawę, że zgodnie z aktualnym wypisem z ewidencji gruntów dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, jako jej właściciel jest wskazywany Skarb Państwa, natomiast OSM w [...] jest określana jako jej użytkownik. Informacje te zostały wskazane w toku postępowania przez Starostę Powiatowego w [...]. Nie mniej jednak zapisy te pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym znanym skarżącemu, jak również z wcześniejszymi informacjami udzielanymi przez ten sam organ na wniosek poprzednika prawnego skarżącej - OSM w [...]. Jak wynika bowiem z pisma Starosty Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...], zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów dotyczącymi działek zabudowanych punktami skupu mleka na terenie gminy [...] i gminy [...], w przypadku działki oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości [...] Starosta wskazał, że Skarb Państwa jest jej samoistnym posiadaczem, a OSM [...] jest podmiotem władającym nieruchomością. Skarżąca wskazała, że w stosunku do ww. działki równolegle toczy się drugie postępowanie dotyczące wcześniejszej decyzji wydanej w stosunku do omawianej nieruchomości. W tym postępowaniu Starosta Powiatu w [...] wskazał, że na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem, tj. na [...] maja 1984 r. w ewidencji gruntów w stosunku do ww. nieruchomości figurowały następujące zapisy: osoba władająca gruntem - Państwowy Fundusz Ziemi. W dacie tej zatem również nie ma informacji o właścicielu omawianej nieruchomości zarówno, jeżeli chodzi o Skarb Państwa, jak i inne podmioty. Organ rozpatrujący sprawę, w związku z taką informacją, dodatkowo zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o przedstawienie dokumentacji stanowiącej podstawę zapisów w ewidencji, na co uzyskał odpowiedź, że taka dokumentacja nie została odnaleziona. Powyższe potwierdza stanowisko skarżącej, że Skarb Państwa, w szczególności w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem ([...] maja 1986 r.) nie był właścicielem ww. nieruchomości. Brak bowiem w tym względzie jakichkolwiek dowodów potwierdzających jego prawo własności, a informacje przekazywane na przestrzeni lat przez Starostwo Powiatowe w [...] pozostają sprzeczne i brak jest jakiegokolwiek dokumentu, którego treść uzasadniałaby zmianę wpisów w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie Skarbu Państwa, jako właściciela tejże nieruchomości. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ewidencja gruntów nie służy do wykazywania i dokumentowania tytułów prawnych do nieruchomości. Zapisy ewidencji gruntów nie kształtują stanu prawnego nieruchomości i nie są w tym zakresie rozstrzygające. Zapisy ewidencji winny być odzwierciedleniem stanu prawnego nieruchomości, a jak wskazuje doświadczenie wnioskodawcy i zapewne organu, wielokrotnie tak nie jest. Częstokroć ma miejsce sytuacja, w której zapisy ewidencji pozostają w sprzeczności ze stanem prawnym, jak również są dokonywane, szczególnie w przeszłości, bez jakiejkolwiek podstawy. Zatem zapisy ewidencji dokonane wbrew prawu winny zostać usunięte z urzędu przez organ prowadzący ewidencję. Skoro w 2002 r. organ prowadzący ewidencję wskazywał, że Skarb Państwa jest jedynie samoistnym posiadaczem omawianej nieruchomości, a obecnie wskazuje, że Skarb Państwa jest jej właścicielem, winien również przedstawić dokumenty, na podstawie których w okresie pomiędzy udzielaniem poszczególnych informacji, dokonano zmiany wpisów. W tym zakresie, o ile może nastręczać trudności przedstawienie dokumentacji archiwalnej sprzed kilkudziesięciu lat, o tyle takich trudności nie powinno być w stosunku do dokumentacji późniejszej, którą organ zobligowany jest przechowywać. Ponadto, jak wskazuje sam organ na [...] maja 1984 r. istniały w ewidencji tylko i wyłącznie dane dotyczące podmiotu władającego nieruchomością, a nie podmiotu będącego jej właścicielem. Pojęcia te nie są tożsame i nieuprawnionym jest ich zrównywanie, a następnie wtłaczanie tego w obowiązujące przepisy, które przytoczone przez organ również stanowią o nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa przed 1945 r. i nie obejmują nieruchomości objętych jedynie we władanie przez Państwowy Fundusz Ziemi. W ocenie wnioskodawcy taki stan zapisów w ewidencji gruntów może prowadzić do wniosku, że stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem, na dzień wydania decyzji nim objętej, nie był w ogóle ustalony. Skoro tak, to brak było podstawy prawnej do wydania decyzji objętej wnioskiem, który w takiej sytuacji jest w pełni uzasadniony. Jeżeli uznać, że przedmiotem decyzji z [...] maja 1986 r. były nieruchomości niestanowiące gruntów państwowych, to w takiej sytuacji ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 4 uggwn. Tym samym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazało, że jeżeli chodzi o zarzut braku wniosku OSM w [...] o przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie, to mimo poszukiwań, ze względu na upływ wielu lat od wydania kwestionowanej decyzji, nie udało się Kolegium pozyskać jakichkolwiek dokumentów potwierdzających lub zaprzeczających tego rodzaju okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga była uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, z którego wynika, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z art. 19 i art. 20 kpa wynika, że obowiązkiem organu administracji, także organu wyższego stopnia prowadzącego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa) jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej (w tym instancyjnej), którą ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania tego organu. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania żądań stwierdzania nieważności decyzji. Poza tym na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach. Zbieżną regulację zawiera art. 17 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa organami jednostek samorządu terytorialnego są m.in.: organy gminy, powiatu, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta. Trzeba mieć na uwadze to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] maja 1986 r. została wydana przez naczelnika miasta i gminy jako terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego, który miał swe umocowanie w art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 uggwn oraz art. art. 137 ust. 3 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). Organem wyższego stopnia, w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu kpa (art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1983 r.), był wówczas właściwy rzeczowo terenowy organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, tj. główny geodeta wojewódzki kierujący widziałem geodezji i gospodarki gruntami w urzędzie wojewódzkim (§ 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej – Dz. U. Nr 25, poz. 124). Obecnie nie ma w systemie organów administracji publicznej, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 kpa, takich organów jak naczelnik miasta i gminy, czy główny geodeta wojewódzki. Sąd zauważa, że niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczy kontroli legalności decyzji z 1986 r. wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 uggwn. W trybie tego przepisu możliwe było oddanie gruntu państwowego w użytkowanie organizacjom społecznym na podstawie decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 1 uggwn). Spór pomiędzy skarżącym, a SKO w [...] dotyczy zaś tego, czy sporny grunt (nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]) była gruntem państwowym w dacie wydawania decyzji z 1986 r. Poza sporej jest to, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie jest własnością prywatnej osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy [...]. Wobec tego, że obecnie nie istnieje organ wydający kontrolowaną decyzję, czy też organ będący w 1986 r. organem wyższego stopnia oraz że niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczy decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami ustalenie organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, należało przeprowadzić mając na uwadze przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Z art. 4 pkt 9 i 9b1, art. 11 ust. 1, art. 11a ugn wynika, że – co do zasady - organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu), a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarki nieruchomościami samorządowymi są ich organy wykonawcze. Dotyczy to także czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to form gospodarki nieruchomościami z zakresu tzw. dominium, w tym obrotu nieruchomościami (art. 13 ust. 1 ugn) przez który rozumie się m.in. obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym (np. użytkowaniem, o którym mowa w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego), ale także władczych form gospodarowania nieruchomościami, w tym oddawania nieruchomości w trwały zarząd (art. 45 ust. 1 ugn). Z kolei według art. 9a ugn organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ugn, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zatem w sprawach o stwierdzenie nieważności dotyczących spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami, które były rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnych przez organy, które już nie istnieją i które to sprawy utraciły status spraw administracyjnych, w orzecznictwie sądowym konsekwentnie wskazuje się, że właściwość organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa) uzależniona jest przede wszystkim od tego, czy sprawa zakończona kwestionowaną decyzją dotyczyła nieruchomości Skarbu Państwa, czy nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego albo też od tego, czy nieruchomością dysponował wówczas, jak właściciel, Skarb Państwa, czy jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli spór w tego typu sprawach dotyczy nieruchomości skarbowej organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest wojewoda (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 6/11; postanowienie NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt II OW 121/12; wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2136/15; wyrok NSA z 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2345/15). Wobec tego Sąd uznał, że skoro niniejsza sprawa nieważnościowa dotyczyła kontroli legalności decyzji z 1986 r. wydanej w trybie przepisów regulujących dysponowanie gruntami państwowymi, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było właściwe rzeczowo (instancyjnie) do jej załatwienia, jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa. W sprawach dysponowania nieruchomościami skarbowymi poprzez obciążenie użytkowaniem właściwy jest bowiem, jako organ I instancji, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (a nie starosta działający w imieniu powiatu). Wobec tego organem wyższego stopnia jest w takich sprawach, na mocy art. 9a ugn, właściwy wojewoda. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji także zaskarżona decyzja z [...] maja 2019 r. została wydana przez niewłaściwy organ odwoławczy i tkwi w niej wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organem wyższego stopnia nad wojewodą orzekającym w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami skarbowymi był, w dacie wydawania przez SKO w [...] decyzji z [...] maja 2019 r., minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, co wynika z art. 3 ust. 1 ugn w zw. z art. 17 pkt 2 kpa. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było organem właściwym do załatwienia wniosku [...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r., to na podstawie art. 105 § 1 kpa winno umorzyć prowadzone postpowanie nieważnościowe, a powyższy wniosek przekazać, w oparciu o art. 65 kpa, do organu właściwego rzeczowo i miejscowo, tj. do Wojewody [...]. Wojewoda [...] rozpoznając wniosek [...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r. winien w pierwszej kolejności ocenić, czy wnioskodawca ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa, do domagania się jako strona od organu nadzoru oceny legalności decyzji z [...] maja 1986 r. w kontekście przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby [...] Sp. z o.o. miał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Brak dowodu na to, że skarżąca Spółka (działająca wcześniej pod firmą [...] Sp. z o.o.) nabyła prawo użytkowania, które wcześniej przysługiwało Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...], na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z [...] maja 1986 r. nr [...]. Z umowy obejmującej sprzedaż przedsiębiorstwa Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego (akt notarialny z [...] stycznia 2003 r. Rep. [...] nr [...]) nie wynika, aby skarżąca Spółka była następcą prawnym OSM w [...] w zakresie wspomnianego wyżej prawa użytkowania. Przeciwnie z § 6 tej umowy (str. 16) wynika, że OSM w [...] przeniosło na [...] Sp. z o.o. jedynie posiadanie nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...]. Posiadanie nieruchomości jest określonym stanem faktycznym, który może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą Spółkę interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 552 kc czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Z przepisu szczególnego - art. 254 w zw. z art. 284 kc wynika zaś, że użytkowanie ustanowione na rzecz osoby prawnej jest niezbywalne. Cecha niezbywalności użytkowania dotyczy także użytkowania powstałego przed 5 grudnia 1990 r. na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 490/16). Zbycie prawa użytkowania dopuszczalne jest jedynie poprzez nabycie w trybie sukcesji uniwersalnej, następującej w wyniku podmiotowych przekształceń organizacyjnych, gdy spółdzielnia będąca użytkownikiem nieruchomości wskutek zmian organizacyjnych ulega np. podziałowi w trybie art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (por. wyrok SN z 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt V CSK 540/07). Sąd zwraca uwagę, że decyzja przekazująca nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] była wydana w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 uggwn i dotyczyła oddania nieruchomości organizacji społecznej (spółdzielczej), w rozumieniu art. 5 ust. 2 uggwn. Nabycie użytkowania tej nieruchomości przez OSM w [...] nie odbyło się na podstawie przepisów o przekazywaniu gruntów państwowych do użytkowania dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych (art. 276 kc), w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).