I SA/Wa 1335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 1977 r., znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby Zakładu [...] w budowie z siedzibą w K. nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w M. , stanowiącej własność K. P. Wnioskiem z dnia 12 października 1990 r. K. P. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o zwrot w/w nieruchomości z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] marca 1991 r., znak: [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2006 r. K. P. zwróciła się o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 1991 r., względnie rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 1991 r., bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zlokalizowanej na tym terenie K. [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ wojewódzki, celem ustalenia czy w dacie wywłaszczania planowana była już określona w planie realizacyjnym strefa ochronna dla [...] i czy sporna nieruchomość znajduje się w tej strefie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., wskazując, że sporna nieruchomość znajdowała się w dacie wywłaszczania w granicach lokalizacji obszaru [...], w związku z czym cel wywłaszczenia został zrealizowany. K.P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister wskazał, że powołaną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W dalszej części przywołał art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz.U.1989 nr 14, poz. 74) wskazując, że wobec treści powyższego przepisu, kluczowe dla oceny odmowy zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi jest ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości. W decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy M. z dnia [...] maja 1977 r., wskazano że zgodnie z decyzją Wojewody K. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] czerwca 1975 r. Nr [...], celem wywłaszczenia była rozbudowa Zakładu [...]. Organ wojewódzki w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uzupełnił materiał o kopię odpisu decyzji Wojewody K. zatwierdzającej zamienny załącznik graficzny do planu realizacyjnego Zakładu [...] oraz kopię wyciągu z w/w załącznika graficznego. Jednak zdaniem Ministra z w/w wyciągu z załącznika graficznego nie wynika, aby sporna nieruchomość znajdowała się w całości w granicach obszaru [...] bowiem działka nr [...] znajdowała się w całości w granicach lokalizacji inwestycji, jednakże tylko jej część znajdowała się w granicy obszaru [...] oraz obszaru [...]. Uwzględniając specyfikę inwestycji organ uznał, że realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić w granicach obszaru [...] jako obszaru przewidzianego do wydobywania [...] i prowadzenia robót [...], a także w strefie [...], jako terenu realnych zagrożeń związanych z [...]. W konkluzji Minister stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, celem jednoznacznego ustalenia na jakiej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było ustanowienie obszaru [...] oraz strefy [...]. K. S.A. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono dokonanie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz zebranym materiałem dowodowym, jak również naruszenie art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla [...] do prowadzenie prawidłowej działalności [...] z zachowaniem wszelkich obowiązujących aktów prawnych. Funkcja tej nieruchomości przesądza o tym, że nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W tym kontekście należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygania przez Sąd nie jest kontrola poprawności orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz decyzji Ministra Infrastruktury wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. 3. Również organ nadzoru w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie ustala przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, lecz weryfikuje czy decyzja dotkniętą jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwestia ta umknęła uwadze organu nadzoru. 4. Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 Kpa z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego ustalenia na jakiej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było ustanowienie obszaru [...] oraz strefy [...]. Takie postępowanie wyjaśniające jest przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nie zaś postępowania nadzorczego. W jego ramach nie mogą być prowadzone tego typu ustalenia. 5. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 Kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały – zdaniem Sądu - uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. 6. Dla oceny legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 1991 r. kwestia ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia nie ma żadnego znaczenia. Podstawą materialno-prawną decyzji o odmowie zwrotu był art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w nieco zresztą odmiennej treści, niż przywołuje to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten w dniu 7 marca 1991 r. miał następujące brzmienie "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Treść art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została bowiem zmieniona z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ). Natomiast organ powołuje jako wzorzec oceny treść tego przepisu w wersji obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. 7. W postępowaniu o zwrot prowadzonym w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organy badały zatem czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W tym kontekście warto przywołać jedno z kluczowych dla zrozumienia tego pojęcia orzeczeń, a mianowicie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r. (sygn. III RN 13/97), w którym stwierdzono, że "Brak zagospodarowania nieruchomości przez wiele lat może oznaczać, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taki wniosek może być zakwestionowany przez wykazanie aktualności przyczyn wywłaszczenia oraz usprawiedliwionych przyczyn niezagospodarowania nieruchomości.". Możliwa była zatem w ramach analizowanej instytucji odmowa zwrotu nieruchomości nawet jeżeli cel nie został zrealizowany, zwłaszcza przy inwestycjach wieloetapowych. Minister, tak jak wcześniej uczynił to Wojewoda – powinien zbadać czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie narusza prawa – a w szczególności art. 74 ust. 1 tej ustawy - w stopniu rażącym. 8. Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (NSA wyrok z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, LEX nr 165717). 9. W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jakim dysponował Kierownik Urzędu Rejonowego w K. jest znany organowi, również w aktach sprawy znajdują się wszystkie dokumenty związane z lokalizacją inwestycji. Nie ma zatem w ogóle potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem Ministra w tak ustalonym stanie faktycznym i przy dysponowaniu pełnym materiałem dowodowym jest wydanie merytorycznej decyzji w trybie art. 138 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu nie ma w przedmiotowej sprawie żadnej potrzeby wyjaśniania kolejnych okoliczności faktycznych. Powyższa argumentacja wskazuje, że nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem Minister Infrastruktury bezpodstawnie uchylił decyzję I instancji, naruszając w ten sposób przepis art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.