I SA/Wa 1335/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] odmówił przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta [...]. Podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z wniosku Gminy Miasta [...] oraz zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] była oznaczona numerem [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa - Urząd Morski w [...], a zapisana była w księdze wieczystej nr [...] od 1947 roku. Obecnie zapisana jest w księdze wieczystej nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest siedmioma budynkami mieszkalnymi położonymi w [...] przy ulicy [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W ww. budynkach znajdują się lokale mieszkalne, a z mieszkańcami zostały zawarte umowy najmu. Zarząd nad budynkami sprawowany jest przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w [...]. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że przedmiotowe lokale mieszkalne nie stanowią lokali socjalnych i zamiennych. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skoro gmina nie wykazała, że lokale pełnią obecnie funkcję lokali socjalnych, zastępczych lub są przeznaczone dla rodzin o niskich dochodach, nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. Jeżeli bowiem gmina czerpie z danego lokalu dochody na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich " lokali-jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu, jak czyni to każdy wynajmujący. Ponadto we wniosku gmina powołała okoliczność, że budynki mieszkalne posadowione na nieruchomości, zgodnie z zapisami planu miejscowego objęte są ochroną konserwatorską, a zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań gminy należy również ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Wojewoda [...] wyjaśnił, że zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt. 9 ustawy o samorządzie gminnym rozwinięte zostały w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2062, ze zm.) i należą do nich m. in.: - uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych (art. 19 ust. 1), - prowadzenie gminnej ewidencji zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (art. 22 ust. 4), - udzielanie dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (art. 81 ust. 1). Ponadto Wojewoda wskazał, że ochroną konserwatorską objęte są jedynie budynki, nie zaś cała nieruchomość. Zatem w ocenie Wojewody [...] wykonywanie zadań gminy w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w omawianym przypadku nie wymaga przekazania gminie prawa własności. Reasumując, Wojewoda [...] uznał, że Gmina Miasta [...] nie wykazała, że na nieruchomości Skarbu Państwa realizuje zadanie własne gminy, które uzasadniałoby przekazanie tej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zgodziła się z ustaleniami Wojewody zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego poczynionymi w przedmiotowej sprawie i przyjęła jako własne. Reasumując, w opinii Komisji w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Niewątpliwie przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie - jest to decyzja uznaniowa/fakultatywna. Decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym wypadku charakter fakultatywny. Zdaniem Komisji, Gmina Miasta [...] na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Przekazanie zaś własności przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. W ocenie Komisji argumenty podnoszone w odwołaniu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta [...] zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...]; 2) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina Miasta [...] nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynkach przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, mimo iż jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie [...]; 3) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż Gmina Miasta [...] nie realizuje na działce nr [...] zadań własnych polegających na ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo iż budynki mieszkalne posadowione na ww. działce objęte są ochroną konserwatorską Zespołu dawnej osady rybackiej "[...]"; 4) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą Nr [...], 5) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta [...], co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki do komunalizacji tego mienia. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wykazała, żeby kontrolowane postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej Gminy złożony w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.) przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 tej ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Z analizy akt wynika, że organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana siedmioma budynkami mieszkalnymi, w których znajdują się lokale mieszkalne, które są zasiedlone i pozostają pod zarządem Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w [...]. Poza sporem jest, że nie stanowią one lokali socjalnych lub zamiennych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani także nie zostały przeznaczone na potrzeby rodzin o niskich dochodach , a gmina czerpie dochody z ich wynajmu. Zdaniem Sądu, Gmina Miasta [...] nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości , na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zauważenia bowiem wymaga, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, a co się z tym wiąże, zwiększenia zasobu nieruchomości gminnych, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest związana jest z wykonywaniem przez skarżącą zadań własnych. Organy zasadnie uznały zatem, że nie zaszły przesłanki do przekazania przedmiotowego mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości przez to, że w tych lokalach mieszkają mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. A więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy, skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zachodzi również bezpośredni związek pomiędzy przekazaniem gminie przedmiotowego mienia a zadaniami własnymi gminy wynikającymi z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, a więc dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Charakter tych zadań nie ma bowiem żadnego związku z koniecznością posiadania przez gminę tytułu własności do nieruchomości objętych ochroną konserwatorską, tym bardziej, że ochroną konserwatorską objęte są budynki, a nie nieruchomość gruntowa, na której są posadowione. Podkreślenia wymaga, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie(lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia, jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Warunek ten został , w ocenie Sądu , spełniony. Wbrew zarzutom skargi, Komisja nie dopuściła się niezbadania istoty sprawy i w sposób wystarczający uzasadniła swoje stanowisko, stwierdzając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że sporna nieruchomość nie jest aktualnie związana z wykonywaniem zadań własnych Gminy. Jako niezrozumiały ocenia Sąd pogląd, że skoro " lokale położone przy ul. [...] nie są ani lokalami socjalnymi ani zamiennymi, to bez wątpienia stanowią kategorię lokali przeznaczonych dla mieszkańców o niskich dochodach". Biorąc te okoliczności pod uwagę , Sąd ocenił zarzuty skargi jako niezasadne. Organ wydał bowiem właściwą decyzję , po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, nie dopuszczając się naruszenia obowiązujących przepisów prawa ani materialnego, ani procesowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.