I SA/Wa 1338/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku K. J. i W. K., decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 10 maja 2004 r. K. J. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. stwierdzającej nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w mieście W., z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Miasta W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej złożył podmiot nie będący stroną, skoro poprzednik prawny K. J. W. P., na wezwanie organu, nie uiścił opłaty manipulacyjnej od wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonych nr hip. [...]., a zatem nie wszczął postępowania w tym przedmiocie. Od powyższej decyzji K. J. i W. K. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 157 § 3 KPA przesądzająca o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Organ ustalił, że K. J. i pozostali spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej nie byli w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej osobami trzecimi w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bowiem nie przysługuje im roszczenie do przedmiotowej nieruchomości. Kolegium uznało, iż K. J. nie ma legitymacji prawnej do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. ponieważ jej poprzednik prawny W. P. składając wnioski o przyznanie prawa własności czasowej nie wniósł opłat manipulacyjnych w wysokości 3000 zł od każdego wniosku. Kolegium wskazało, że w punkcie 3 uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie Miasta W. oraz w przedmiocie opłat za czynności Zarządu Miejskiego w zakresie dysponowania gruntami ustanowiono opłaty za czynności Zarządu Miejskiego w zakresie dysponowania gruntami. Od wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez dotychczasowego właściciela lub jego prawnego następcę ustalono opłatę w wysokości 3000 zł od jednej nieruchomości. Osoby, które złożyły wnioski o przyznanie prawa własności czasowej przed wejściem w życie tej uchwały były wzywane do uiszczenia opłaty w terminie miesięcznym, pod rygorem zwrócenia wniosku w razie nie wniesienia opłaty. Organ ustalił, że W. P., mimo dwukrotnego wezwania, nie opłacił wniosków dekretowych i nie dołączył świadectw hipotecznych. W tej sytuacji żaden z wniosków nie wywołał skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonych przy ul. [...], nr [...]. W ocenie Kolegium, skoro wnioskodawca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie miał uprawnień strony (nie był osobą trzecią ze względu na brak roszczenia do wyżej wymienionych nieruchomości), to zgodnie z przepisem art. 28 KPA nie był uprawniony do skutecznego wniesienia żądania podjęcia takiego postępowania. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. zarzucił niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz wydanie negatywnej dla strony decyzji po ponad dwóch latach od chwili złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego, powoływanie się przez Kolegium na art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ następcą prawnym dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości służy roszczenie o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy natomiast wniosków złożonych w terminie późniejszym, a nie dotychczas nierozpatrzonego wniosku W. P. z lat czterdziestych, który miał bezwzględne pierwszeństwo. W. K. zauważył, że przedmiotowy grunt został odebrany dawnym jego właścicielom z rażącym naruszeniem przepisów prawa i konstytucji, a objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło bez zawiadomienia dawnych jej właścicieli lub ich spadkobierców o oględzinach nieruchomości, jej objęciu w posiadanie, podziale i przekazaniu wydzielonych działek dla innych podmiotów. Skarżący zwrócił uwagę, że braku legitymacji do bycia stroną postępowania nie dopatrzył się Minister Infrastruktury, Minister Transportu i Budownictwa i Minister Budownictwa. Organy te unieważniły bowiem decyzję Wojewody Warszawskiego w uzasadnieniu swego stanowiska podając, że skoro zostało naruszone prawo własności to decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/06 Sąd rozpoznając skargę K. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. stwierdził, że fakt uiszczenia bądź nieuiszczenia opłaty manipulacyjnej przez W. P. (poprzednika prawnego K. J.) może być tylko przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w pozytywnej lub negatywnej decyzji. Z przedstawionej wyżej oceny prawnej nie wynika jednak - jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - że decyzją, która ma rozstrzygać kwestię prawidłowości wniesienia opłaty manipulacyjnej w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej winna być decyzja wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skuteczność wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), w tym fakt jego opłacenia opłatą manipulacyjną, jak również kwestia prawidłowości wezwania z dnia 25 września 1950 r. o uiszczenie tej opłaty i powołanego w nim rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz rozważenie istnienia ustawowych podstaw do załatwienia wniosku mimo nieuiszczenia wymaganej przez przepisy opłaty (gdyby okazało się że wniosek ten nie został opłacony) podlegają badaniu przez Prezydenta Miasta W. w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Konsekwencją powyższego jest to, że organ nadzoru rozpatrując i rozstrzygając przedmiotowo inną sprawę administracyjną nie był uprawniony do oceny skuteczności złożenia wniosku dekretowego, ponieważ kwestia ta wykraczała poza przedmiot sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium co do tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy aby uznać, iż wniosek dekretowy W. P. z dnia 19 października 1948 r. dotyczący nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] (obecnie cześć działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2) nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania o przyznanie prawa własności czasowej, ponieważ dawny właściciel (współwłaściciel) tej nieruchomości na wezwanie organu nie uiścił opłaty manipulacyjnej i nie przedłożył świadectw hipotecznych. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że ów zgłoszony wniosek dekretowy wszczął postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej, skoro z art. 31 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obowiązującego w dacie złożenia wniosku) wynikało, że wszczęcie postępowania administracyjnego następowało z chwilą złożenia podania organowi administracji (obecnie art. 61 § 3 KPA), niezależnie od tego czy ów wniosek spełniał wymogi formalne, czy też tych wymogów nie spełniał (organ miał przecież obowiązek podjęcia w ramach postępowania czynności procesowych zmierzających do uzupełnienia braków podania; od momentu złożenia podania rozpoczął również bieg terminu do załatwienia sprawy). Dopiero czynność pozostawienia podania bez rozpoznania wywiera taki skutek, że złożone organowi podanie było od samego początku bezskuteczne, a więc nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1381/98, LEX nr 48561; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05, LEX nr 191358. Poza tym przepisy procedury administracyjnej zarówno dawne jak i obecne przewidują odrębny tryb regulujący kwestię opłacenia podania (art. 107 RPA, art. 261 KPA) traktując braki w tym zakresie jako braki fiskalne, a nie braki formalne, przewidując zwrot podania (a nie jego pozostawienie bez rozpoznania), w przypadku nieopłacenia opłaty. Jednocześnie – co warte podkreślenia – wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z 1948 r. znajduje się w aktach sprawy i jak do tej pory nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez przepisy prawa o postępowaniu administracyjnym. Skoro tak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno uznać legitymację K. J. do bycia stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r., ponieważ K. J. wykazała, że jest spadkobiercą W. P., dawnego właściciela nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], stanowiącego obecnie część ([...] m2) działki nr [...], w stosunku do której Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Mieście W. nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego, a wniosek W. P. z dnia 19 października 1948 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (przyznanie prawa własności czasowej) nie został dotychczas rozpoznany. K. J. ubiegająca się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej jako dawny nr hip. [...], do czasu gdy wniosek dekretowy nie zostanie rozpoznany, ma prawo uczestniczyć we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które zagrażają jej prawu lub które zmierzają do realizacji tego prawa, ponieważ przysługuje jej pierwszeństwo nabycia użytkowania wieczystego wynikające z roszczenia dekretowego, zgłoszonego przez jej poprzednika prawnego. K. J. ma więc interes w obaleniu ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, na mocy której inny podmiot nabył prawo użytkowania wieczystego, z pierwszeństwem przed wcześniej zgłoszonym roszczeniem, dotyczącymi ustanowienia tego samego rodzajowo prawa na tej samej nieruchomości (części działki nr [...] o pow. [...] m2). Kwestia ta była wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie sądowym, także w sprawach dotyczących wzajemnych relacji postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz jej dawnego właściciela (jego spadkobiercy) i postępowania uwłaszczeniowego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1992 r., sygn. akt IV SA 1348/91, ONSA 1993/2/38; wyrok SA z dnia 13 maja 1997 r., sygn. akt I ACr 86/97, Wokanda 1998/8/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1995 r., sygn. akt I SAB 33/95, LexPolonica nr 328962; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1376/04, LexPolonica nr 412458). Trzeba również podkreślić, że uprawnienia strony w postępowaniu nieważnościowym służyć będą również W. K., spadkobiercy po K. P., drugim ze współwłaścicieli nieruchomości nr hip [...]. Złożenie wniosku dekretowego, choćby przez jednego ze współwłaścicieli wywiera bowiem skutki w stosunku do pozostałych, skoro każdy ze współuprawnionych, zgodnie z art. 89 dekretu z dnia 11 października 1949 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), miał prawo podejmować ze skutkiem dla pozostałych czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa (roszczenia) do gruntu. (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1191/88, ONSA 1989/1/30; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 762/2001, ONSA 2004/1/20). Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skierowało zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą nie tylko do K. J. (spadkobiercy po dawnym współwłaścicielu nieruchomości składającym wniosek dekretowy i wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej), lecz również do W. K. (spadkobiercy drugiego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości). Wobec powyższego należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmawiając przymiotu strony K. J. w postępowaniu nieważnościowym w sprawie uwłaszczenia naruszyło art. 157 § 3 w związku z art. 28 KPA, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium winno zatem wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], zawiadomić strony o toczącym się postępowaniu, a następnie ocenić jaki wpływ na zgodność z prawem decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. ma fakt uwłaszczenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w mieście W. działką nr [...] (zwłaszcza w aspekcie art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), mimo że w dacie jej wydania pozostawał zgłoszony i nierozpoznany wniosek W. P. z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej obejmujący część przedmiotowego gruntu. Jeżeli natomiast Kolegium uważa, że wniosek dekretowy jest od samego początku procesowo bezskuteczny i powinien być pozostawiony bez rozpoznania, to wówczas, oczekując na potwierdzenie swego poglądu przez organ rzeczowo właściwy, winno zawiesić postępowanie nadzorcze, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, do czasu rozpatrzenia tego wniosku przez Prezydenta Miasta W. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.