I SA/Wa 1338/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.122.2020 Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ( dalej Minister lub organ) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Górnośląskiemu Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w [...] gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], obejmującego działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Pismem z dnia 22 lutego 2002 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wystąpił do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Śląski decyzją z dnia 17 czerwca 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1996 r. Jednakże Minister Infrastruktury decyzją z dnia 9 lutego 2004 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 17 czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu skargi Górnośląskiego Zakładu Elektroenergetycznego S.A. w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 350/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2004 r., wskazując w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, że w kontrolowanym postępowaniu nie brał udziału użytkownik wieczysty gruntu objętego treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1996 r. oraz właściciel budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Minister Transportu i Budownictwa, właściwy ówcześnie w sprawie, decyzją z dnia 31 stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 lutego 2007 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1996 r. Po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Minister Infrastruktury decyzją z dnia 9 stycznia 2008 r. ponownie uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że legalność umowy dzierżawy może być oceniana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sama umowa natomiast potwierdza fakt legitymowania się przez Górnośląski Zakład Elektroenergetyczny w [...] dokumentem o przekazaniu gruntu, o jakim mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Po rozpatrzeniu skargi Górnośląskiego Zakładu Elektroenergetycznego S.A. w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 312/08 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawową kwestią w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji składanego w trybie art. 157 § 2 kpa jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w tego rodzaju postępowaniu - w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku, gdy wniosek taki pochodzi od podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania, choćby nawet podnoszona przez niego argumentacja świadczyła o wadliwości kwestionowanej decyzji, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania, a nie odmawiać stwierdzenia nieważności danej decyzji. Tym samym pierwszoplanowym zagadnieniem, jakie wystąpiło w niniejszej sprawie, było dokładne wyjaśnienie uprawnień wnioskodawcy do przedmiotowego gruntu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Śląski decyzją z dnia 18 marca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [...] lipca 1996 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Górnośląskiemu Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w [...] przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że wobec stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przytoczył stanowisko zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. Następnie stwierdził, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. interes prawny przesądzający o przyznaniu jednostce statusu strony, może być wyprowadzony wyłącznie na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wywiedzenie przez skarżącego takiego interesu prawnego z tytułu obligacyjnego - umowy dzierżawy, który mu przysługiwał, nie kreuje po jego stronie interesu prawnego i przymiotu strony. Ponadto skarżący bezspornie nie był stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Górnośląskim Zakładem Elektroenergetycznym S.A. w [...], zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r., jak również nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu objętego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. W tej sytuacji Minister uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996r., nr [...] jest bezprzedmiotowe, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 marca 2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 stycznia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 394/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 stycznia 2015 r. W ww. wyroku sąd wojewódzki zauważył, że po raz kolejny rozpatrując sprawę organy nie wyjaśniły i nie ustaliły prawidłowo stron niniejszego postępowania, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1410/00 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 350/04. Ponadto bezwzględnie wyjaśnienia wymaga kwestia terminu złożenia odwołania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Następnie decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. nr DO.2.6612.309.2016.AK Minister Inwestycji i Rozwoju ponownie rozpatrując ww. odwołanie z dnia 6 kwietnia 2010 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia z dnia 15 czerwca 2020 r. nr NWXIV.7581.9.38.2019 Wojewoda Śląski po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wniosło odwołanie od ww. decyzji Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoplanową kwestia jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w tego rodzaju postępowaniu - w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku bowiem, gdy wniosek taki pochodzi od podmiotu, który nie powinien być stroną tego rodzaju postępowania, choćby nawet podnoszona przez niego argumentacja merytoryczna istotnie świadczyła o wadliwości kwestionowanej decyzji, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania a nie odmawiać stwierdzenia nieważności danej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. interes prawny przesądzający o przyznaniu jednostce statusu strony, może być wyprowadzony wyłącznie na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Zatem wywiedzenie przez skarżącego takiego interesu prawnego z tytułu obligacyjnego - umowy dzierżawy, który mu przysługiwał, nie kreuje po jego stronie interesu prawnego i przymiotu strony. W ocenie organu odwoławczego skarżący bezspornie nie był stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Górnośląskim Zakładem Elektroenergetycznym S.A. w [...], zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r., jak również nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu objętego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. W tej sytuacji Minister uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996r., nr [...] jest bezprzedmiotowe, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. Na decyzję Ministra Rozwoju, pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W skardze zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) przez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po raz kolejny umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (poprzednika prawnego skarżącego), prowadzone przed nim postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. orzekającej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Górnośląskiemu Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w [...] gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], obejmującego działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Bezprzedmiotowość postępowania miała zaś w tym przypadku wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, wobec uznania, że inicjator postępowania nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, kreującym jego przymiot strony, w związku z czym nie może go skutecznie zainicjować. To bowiem, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów do zakwalifikowania jej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Górnośląskiemu Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w [...] gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], obejmującego działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja została wydana na podstawie art.. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Rację ma organ nadzoru, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza aby skarżącej przysługiwały prawa dające jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie wykazał, że ma ujawniony tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić źródło jego interesu prawnego. W ocenie Sądu, źródła interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania nie można wywodzić z zarządzenia nr 64 Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 1975 r., na podstawie którego jej poprzednik prawny (Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w Katowicach z siedzibą w [...]) otrzymała zbiornik [...] do administrowania i utrzymania. Zarządzenie to bowiem dawało poprzednikowi prawnemu skarżącej jedynie uprawnienia do przedmiotowego gruntu w zakresie czynności administracyjnych i zachowawczych. Takiego tytułu nie może także stanowić umowa dzierżawy z 1 stycznia 1980 r. Z przepisów kodeksu cywilnego o dzierżawie wynika, że wydzierżawiający nie musi być właścicielem przedmiotu dzierżawy lub osobą, której przysługuje do przedmiotu dzierżawy jakiekolwiek prawo (w tym prawo rzeczowe). Wydzierżawiający powinien władać rzeczą i zapewnić dzierżawcy możliwość korzystania i czerpania pożytków z prawa dzierżawy. W ocenie sądu te okoliczności powodują, że skarżący nie może wykazać się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzją z 10 lipca 1966 r., a tym samym nie posiada interesu prawnego w prowadzeniu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji umorzenie postępowania nie narusza prawa. A zatem w tej sytuacji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące wad postępowania uwłaszczeniowego zakończonego kwestionowaną decyzją z 1996 r. W niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność tej decyzji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23250 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).