I SA/Wa 1339/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujacym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] ustalił lokalizację obwodnicy miasta G. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej poza pasem drogowym i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzją tą zostały objęte m.in. położone w obrębie [...] gm. [...] działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą Nr [...], stanowiące po połowie współwłasność A. K. i M. K. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. We wniosku wyjaśnił, że nabycie opisanych wyżej działek stało się niemożliwe bowiem A. i M. K. nie wyrazili zgody na zaproponowane im przez inwestora odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta G. opisanych wyżej nieruchomości i ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Na skutek odwołania wniesionego przez A. i M. K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygniecia organ wskazał, że postępowanie wymaga uzupełenienia materiału dowodowego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który będzie stanowić podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W szczególności organ uznał, że jest to konieczne bowiem niemożliwym okazało się potwierdzenie aktualności opeartu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r., przez rzeczoznawcę majątkowego, który wskazał, że na badanym rynku nieruhomości wystąpiły istotne zmiany (wzrost cen) wobec czego dla określenia aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości konieczna będzie ponowna analiza rynku nieruchomości oraz nowe obliczenia. Na skutek skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 203/10, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów dwóch ustaw: 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej jako specustawa, oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. Organ pierwszej instancji zauważył, że dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r., w którym określono wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. W związku z obowiązkiem wynikajacym z treści przepisu art. 118 ust. 1 u.g.n. w dniu 2 grudnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na którą stawili się dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości M. K. i A. K. oraz rzeczoznawaca majątkowy. M. K. i A. K. po zapoznaniu się z proponowaną kwotą odszkodowania wnieśli o jej powiększenie o 60 % z tytułu niekorzystnego oddziaływania na pozostałą po wywłaszczeniu nieruchomość przedmiotowej drogi ekspresowej. Na rozprawe nie stawił się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] przedstawił uwagi do operatów szacunkowych. Organ wskazał na analizę niewłaściwego rynku nieruchomości jako rynku oddającego relacje cenowe w stosunku do wycenianej nieruchomości. W szczególności zaznaczył, że w punkcie 5.2 operatu zapisano, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej nieruchomości brak było obowiązującego planu zagospodarowania. Nieruchomość była wykorzystwana na cele rolne i dlatego w przypadku dokonywania analizy rynku lokalnego, analizie należało poddać rynek nieruchomości rolnych, nie zaś nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Wskazał również, że w charakterystyce rynku przyjęto, że jest on dobrze rozwinięty, podczas gdy z 2010 r. przywołano zaledwie 2 transakcje, nie przestrzegano Noty Interpretacyjnej nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny według, której "do porównań należy wykorzystać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia", jak równiez niewłaściwie porównano rynek nieruchomości gminy G. jako najbardziej podobny do rynku nieruchomości gm. M. i rynku gm. R. W piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał on, że operaty szacunkowe sporządzone w październiku 2010 r., jednoznacznie określają m. in. daty, na które przyjęto stan wycenianych działek (28 lipca 2004 r.) co zostało podkreślone w końcowej części punktu 5.2 oraz punktu 5.4. Za nieuprawnione uznał powoływanie zawartego w pkt 5.2 opisu, faktów dotyczących "historii planistycznej" terenu, skoro nie mają one najmniejszego wpływu na wartość wycenianych działek. Jako nieobiektywny rzeczoznawca określił zarzut, odnoszący się do tabeli nr 1 operatu i kwestionujący stwierdzenie o dobrze rozwiniętym rynku nieruchomości, ponieważ – jak zaznaczył - pominięto fakt, że w 2009 roku było [...] transakcji w miejscowości S. i najbliższym otoczeniu. Również jako nieuprawniony uznał zarzut o nie przestrzeganiu [...]. Poinformował, że powyższa nota nie jest obowiązująca i dlatego w punkcie 3.2. operatu nie została powołana. Końcowy zapis w pkt 3.3. tej noty dopuszczał wykorzystanie cen w okresie dłuższym niż dwa lata, co zostało odnotowane w punkcie 7.2. operatu. Rzeczoznawca majatkowy podkreslił, że ceny gruntów w nieznacznym stopniu ale rosną, co potwierdza badanie innych segmentów tegoż rynku (np. terenów budowlanych, rolnych) i bardziej aktualne transakcje nie wpłynęłyby na obniżenie wartości wycenianych działek. Zaznaczył również, że zgromadzony materiał jednoznacznie wskazuje, że wartość wycenianych działek należy ustalić stosując § 36 pkt 1 rozporządzenia, a nie jak się tego domaga Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostard - stosując § 36 pkt 2 rozporządzenia. Uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, Wojewoda [...] uznał, że określił on wartość nieruchomości w sposób wymagany przez prawo materialne, a w szczególności przez art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134, art. 135, art. 152 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej nr działek [...] rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wojewoda [...] wskazał również, że w wyniku przeprowadzonej analizy rynku lokalnego powiatu garwolińskiego dotyczącego wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca ustalił, iż w okresie ostatnich dwóch lat nie odnotowano transakcji kupna - sprzedaży tego typu nieruchomości. Wykupy gruntów pod obwodnicę G. miały miejsce w 2004 oraz 2005 roku, na terenie obrębu S. cena minimalna wynosiła [...] zł/m2, natomiast cena maksymalna wynosiła [...] zł/m2 gruntu. W związku z opisaną wyżej sytuacją na rynku lokalnym nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy poddał analizie szerszy zasięg rynku, co jest zgodne z przepisem § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ zaznaczył, że rzeczoznawca objął analizą rynek województwa mazowieckiego pod kątem transakcji kupna gruntów przeznaczonych pod drogi krajowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji odnotowanych w okresie 2009 i 2010 roku, okres badania rynku został wydłużony i analizą objęto również 2008 rok. Wprawdzie nieobowiązujące już Standardy zawodowe dopuszczały w szczególnych przypadkach analizowanie transakcji w okresie dłuższym niż 2 lata, aktualne przepisy nie określają okresu badania rynku. Rynek nieruchomości jest w miarę stabilnym, stąd przyjęcie transakcji z okresu od 2008 do 2010 roku jest zasadne. Przeprowadzona analiza rynku wykazała, iż rynek nieruchomości na terenie województwa mazowieckiego jest dobrze rozwinięty, odnotowano transakcje w ciągu drogi krajowej nr [...] (przejście przez M.), w ciągu drogi krajowej nr [...] (obwodnica [...]), drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej nr [...] (obwodnica [...]). Organ pierwszej instancji zauważył, że rzeczoznawca uznał, iż można odwzorować sytuację rynku nieruchomości gminy M. oraz R. na analizowany rynek gminy G., ponieważ są to rynki podobnie usytuowane od siebie, w odległości około [...] km w podobnych odległościach od miast W. (gm. [...] ok. 60 km, natomiast gm. [...] ok. 45 km) oraz innych głównych miast tj. gm. [...] ok. 90 km od [...], natomiast gm. G. ok. 100 km od L., o podobnych walorach geograficznych, podobnie rozwiniętą sieć dróg, o zbliżonej liczbie mieszkańców, podobnym stopniu urbanizacji itp. Analizą objął [...] transakcji ujętych w tabeli nr 2 operatu, dotyczących sprzedaży gruntów "drogowych" położonych na terenie woj. [...]. Do określenia wartości rynkowej gruntów nabywanych pod obwodnicę G. rzeczoznawca przyjął transakcje z gminy [...], które przedstawił w odrębnej tabeli nr [...]. Na podstawie analizy tych transakcji opisał cechy rynkowe nieruchomości o cenie minimalnej oraz cechy rynkowe nieruchomości o cenie maksymalnej. Określił dla potrzeb tej wyceny skalę ocen dla ustalonych cech rynkowych, a następnie określił wartości tych cech rynkowych dla nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Obliczył także wagę poszczególnych cech rynkowych w wartości nieruchomości oraz sumę współczynników korygujących, a następnie dokonując stosownych wyliczeń uzyskał wartość 1 m2 prawa własności wycenianego gruntu w wysokości [...] zł./m2 za działki nr [...] oraz [...] zł./m2 za pozostałe działki objęte wyceną. W następstwie powyższego ustalono wartość nieruchomości gruntowej na kwotę [...] zł. Wojewoda [...] podkreślił również, że zgodnie z § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto przedstawiono w nim wszystkie elementy wymagane w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [...] wskazał również, że nie można uwzględnić żądania zgłosznego na rozprawie administracyjnej przez współwłaścicli nieruchomości o podwyższenie o 60% odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepiach art. 18 ust. 1 specustawy, jak również wykracza poza ramy ninijeszego postępowania obejmujacego wyłącznie ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłąszczoną. W następstwie powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny to jest budowe drogi – obwodnicy miasta G. w ciągu drogi krajowej nr [...] niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie S., gm. G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha i nr [..] o pow. [...] ha. przeznaczonej pod budowę drogi - obwodnicy miasta G. w ciągu drogi krajowej Nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym w/w decyzja będzie podlegać wykonaniu. Od powyższej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, wskazując, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy nieruchomości drogowych, ale przeznaczonych pod zabudowę oraz działalność gospodarczo - usługową, podczas gdy wyceniana nieruchomość wykorzystywana była na cele rolne. Na dowód powyższego dołączył do odwołania fragmenty operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości położonych w gminie R. Ponadto skarżący podniósł, że przyjęte do porównań nieruchomości są niepodobne do wycenianej, a ceny uzyskiwane za ich sprzedaż są skrajnie różne. W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury w pierwszej kolejności przeanalizował kolejne etapy postępowania administracyjnego, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości M. K. i Pana A. K. z propozycją nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa, wyznaczył ostateczny termin do zawarcia umowy zbycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a następnie zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Powołując się na treść przepisu art. 154 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że opetar szacunkowy dla nieruchomości sporządza się uwzględniając w szczególności cel, ceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Minister Infrastruktury podkreślił, że operat szacunkowy sprządzony dla potrzeb postępowania powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W przypadku braku cen, o których mowa w w ust. 1 wartość gruntu określa się przy uwzględnieniu wytycznych z § 2 w/w rozporządzenia. Organ odwoławczy podreślił, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje i możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny, informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych.Jednocześnie zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004r. przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy Minister Infrastruktury zauważył, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w obrębie S., gmina | G., oznaczonej jako działki nr [...] stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając wartość rynkową prawa własności gruntu, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działki nr [...] wydzielone zostały z działek leśnych - las sosnowy. Natomiast działki nr [...] przed podziałem tworzyły zwarty kompleks gruntów użytkowanych jako grunty rolne, sady, zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. W każdym z operatów szacunkowych analizą objęto rynek lokalny powiatu garwolińskiego dotyczącego wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi. Niemniej jednak w okresie ostatnich dwóch lat na tym obszarze nie odnotowano transakcji kupna - sprzedaży tego typu nieruchomości. Z uwagi na powyższe, biegły objął analizą rynek województwa mazowieckiego pod kątem kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi krajowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji odnotowanych w okresie od 2009 i 2010 r., okres badania rynku został wydłużony do 2008r. Biegły stwierdził, iż rynek nieruchomości jest stabilny, a zatem zasadne jest przyjęcie transakcji z okresu 2008 - 2010. Biegły zaznaczył, że przeprowadzona analiza rynku wykazała, że rynkiem najbardziej podobnym do rynku gminy G. jest rynek gminy M. oraz R., gdzie odnotowano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod rozbudowę drogi krajowej nr [....]. Jako nietrafioną określił biegły argumentację Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie doboru rynku lokalnego, ponieważ dynamika aktywności gospodarczej miasta i gminy G. jest duża. Odnosząc się do zarzutów Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad biegły w piśmie z dnia 28 marca 2011 r. wyjaśnił, że analizę rynku lokalnego gminy G. przeprowadzono pod kątem kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych m. in. w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, jak również położonych na terenie, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także, że na podstawie odnotowanych transakcji nie ma możliwości określenia trendu czasowego, który jest niezbędny, aby dokonać aktualizacji cen, na datę wyceny z uwagi na brak możliwości stworzenia odpowiedniej ilości par nieruchomości o identycznych cechach - w różnym okresie czasu. Ponadto dodał, że celowo podczas doboru transakcji porównawczych odrzucił te, które położone są na terenie M., a do porównań przyjął wyłącznie te, które sa położone na obszarze wiejskim. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór [...] transakcji nieruchomościami drogowymi najbrdziej podobnymi do nieruchomosci wycenianej. W każdym z operatów szacunkowych do ostatecznego porównana przyjęto ten sam zbiór nieruchomości porównawczych. W zbiorze tym o cenie minimalnej stanowiła działka przeznaczona pod drogę położona w znacznej odległości od zabudowy, ze średnim dostępem do drogi dojazdowej i komunikacji, położona głównie wśród terenów rolnych i leśnych, a o cenie maksymalnej nieruchomość charakteryzująca się położeniem wśród zabudowy jednorodzinnej, w minimalnej odległości od obiektów handlu, użyteczności publicznej i usług. W ocenie Ministra Infrastruktury analiza sporządzonych operatów szacunkowych wykazała, że zostały one sporządzone wadliwie. Organ II instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., dlatego należy przeanalizować w szczególności kwestie podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością szacowaną. Minister Infrastruktury uznał, że w ninejszej sprawie biegły przyjął do porównania dwie skrajnie różne nieruchomości, których różnice w cechach odnoszą się w szczególności do ich lokalizacji i zagospodarowania - to jest położenia w znacznej odległości od nieruchomości zabudowanych, albo wśród terenów rolnych i leśnych, albo zabudowy jednorodzinnej przy minimalnej odległości od obiektów handlu, usług i użyteczności publicznej. Organ odowławczy wskazał, że skoro przedmiotem wyceny są działki drogowe wydzielone m. in. z terenów leśnych oraz gruntów użytkowanych jako grunty rolne i sady, to błędne jest przyjęcie z nimi do porównań nieruchomości drogowych położonych w centralnej strefie obrębu R., przy głównej ulicy w minimalnej odległości od obiektów handlu, usług, użyteczności publicznej, o pełnym uzbrojeniu terenu. Tymczasem z dołączonych do odwołania kserokopii fragmentów operatów szacunkowych nieruchomości drogowych, położonych w obrębie R., oznaczonych jako działki nr [...] przyjętych przez biegłego do katalogu nieruchomości porównawczych wynika, że ich pierwotne przeznaczenie to tereny działalności gospodarczo – usługowej. Z operatów wynika, że są to nieruchomosci porównawcze o cenie maksymalnej. Minister Infrastruktury podkreślił, że przyjęcie przez biegłego jako materiał porównawczy nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i negatywnie wpływa na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Konkludując organ drugiej instancji podkreślił, że biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w gminach M., jako rynku podobnego do rynku gminy G., stąd brak podstaw do uznania, że analizowany rynek został rozszerzony nieprawidłowo. Z uwagi jednak na przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanej należało uwzględnić odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Minister Infrastruktury zaznaczył, że w przypadku braku na rynku nieruchomości podobnych do szacowanego gruntu, przeznaczonych pod drogę, rzeczoznawca majątkowy ma prawo przeprowadzić proces wyceny gruntu w sposób opisany w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W takim wypadku wymaga to zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. W związku z powyższym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na powyższą decyzję A. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżacy zarzucili naruszenie: art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego i dokonanie przez organ odwoławczy oceny merytorycznej operatu szacunkowego pomimo tego, iż nie posiada on specjalistycznej wiedzy i kompetencji do merytorycznego odniesienia się do operatu szacunkowego i twierdzenia, iż jest on sporządzony wadliwie, art. 8 w zw. 108 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli bowiem uzasadnienie decyzji zawierającej wewnętrzną sprzeczność tj. z jednej strony, uznanie przez organ II instancji, iż biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w gminach M. i R., jako rynku podobnego do rynku gminy G., a z drugiej strony organ odwoławczy uznał, że zostały przyjęte do porównania nieprawidłowe nieruchomości tj. "nieruchomości niepodobne", art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż biegły zastosował nieruchomości niepodobne pomimo, iż w wyjaśnieniach uzasadnił i udowodnił, iż są to nieruchomości podobne, - art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez powoływanie się w niniejszej sprawie na kserokopie kilku stron operatów sporządzonych w innych sprawach, dotyczących innych nieruchomości i w konsekwencji uznanie, że operaty sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie są sporządzone wadliwie, - art. 157 u.g.n. przez jego niezastosowanie i dokonanie we własnym zakresie oceny prawidłowości sporządzenia operatu pomimo, iż ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że postepowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2004 r. czyli już ponad 7 lat. Sprawa podlegała również kontroli sądów administracyjnych – zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 203/10, sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do sporządzenia nowych operatów, gdyż poprzednie stały się nieaktualne. W następstwie powyższego Wojewoda [...] zlecił sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana B. A. Rzeczoznawca w dniu [...] października 2010 roku sporządził operaty szacunkowe mające stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie w/w nieruchomości. Skarżący zauważyli, że operaty szacunkowe kwestionuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ich zdaniem organ kwestionujac operaty narusza art. 157 ust. 1 u.g.n. bowiem do merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Ponadto w ich ocenie organ odwoławczy prowadząc postępowanie wkroczył w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego mimo, iż nie dysponuje wiadmościami specjalnymi jakie posiada biegły. Skarżący uważają, że organ mógł dokonać oceny operatu szacunkowego pod względnem formalnym – to znaczy zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawniona osobę, czy zawiera elementy i treści wymagane przepisami prawa, czy nie zawiera niejasności lub pomyłek. Operaty powinny zostać przedłożone organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny merytorycznej kwestionowanego operatu szacunkowego. Skarżący zauważyli również, że organ prowadzący postępowanie w sprawie, która podlegać będzie kontorli sądu powołali się na kserokopie kilku stron operatów sporządzonych w innych sprawach, dotyczących innych nieruchomości i dlatego ich zdaniem operat sporządzony przez biegłego jest wadliwy. A. K. i M. K. zauważyli również, że nieruchomości wzięte pod uwagę do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego zostały przez niego w treści operatu uzasadnione i nie powinny budzić wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie się do nich ustosunkowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] położone w obrębie K., gmina G. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., zostały przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej na mocy przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Bezsporne jest również to, że dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę odszkodowanie do wypłaty, którego zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Istotą sporu jest natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] października 2010 r., sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego B. A., zwierającego wycenę zajętych pod drogę publiczną działek ewidencyjnych. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej opierając się przy tym na materiale do transakcji nieruchomościami położonymi w gminie M. zawartych w okresie od 2008 r., do 2010 r. Uzasadniając dobór materiału porównawczego rzeczoznawca wskazał, że dokonano poszukiwań transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej. W ocenie sądu operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Materialnoprawną przesłanką dla zastosowania metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi § 36 powołanego Rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowych należy stosować podejście porównawcze. Ponadto z unormowania tego wynika, że do porównania przyjmować należy ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podkreślenia wymaga przy tym to, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości drogowej jest jej porównanie do wartości nieruchomości drogowych. Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia reguluje sytuację, gdy na rynku brak jest transakcji gruntami drogowymi, wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie, co jest również zgodne z normą art. 134 ust. 2 u.g.n., nakazującą uwzględniać przy ustalaniu wartości nieruchomości jej przeznaczenie. W świetle takiego uregulowania rozporządzenia, sięganie przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowych do normy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, winno następować w sytuacjach, gdy nie jest możliwe ustalenie wartości tych nieruchomości na podstawie § 36 ust.1 rozporządzenia. Ustalenie wartości nieruchomości drogowej na podstawie wartości gruntów przyległych nie będzie bowiem adekwatne do wartości gruntów drogowych. Pokreślić przy tym należy, że powołany przepis nie ustanawia alternatywnych sposobów wyceny nieruchomości. Wręcz przeciwnie, każdy jego kolejny ustęp jest następnym etapem wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym sprawy. W kontekście powyższych wywodów stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 4 pkt 16 u.g.n. jest niezasadny. Wbrew bowiem zarzutowi skargi jak i stanowisku wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, biegły przyjął do porównań przy zastosowaniu metody z § 36 powołanego rozporządzenia transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobieństwo to dotyczy zarówno lokalizacji, sąsiedztwa jak i przeznaczenia nieruchomości. Skoro zatem funkcjonowały na rynku lokalnym transakcje dla gruntów o podobnym przeznaczeniu, biegły nie mógł zastosować metody § 36 ust. 2 pkt 2. Tym samym operat szacunkowy z dnia 25 października 2010 r., musiał być sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż na rynku wystąpiły transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczanymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców zawodowych, o co nie wnioskowano w toku postępowania. W ocenie sądu przedmiotowy operat szacunkowy , będący podstawą ustalenia odszkodowania sporządzony został według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania metody określonej w paragrafie 36 ust.1 powołanego rozporządzenia, bowiem w sposób czytelny i logiczny przedstawił procedurę wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że brak jest podstaw do kwestionowania analizowanego rynku nieruchomości, gdyż został on rozszerzony prawidłowo o nieruchomości położone w gminach o podobnym rynku. Zarzut dotyczył natomiast przyjęcia przez rzeczoznawcę nieruchomości niepodobnych do szacowanej, w związku z czym należało zastosować sposób wyceny opisany w paragrafie 36 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tłumacząc powyższe brakiem transakcji w zakresie nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych. Rozumowanie takie jest błędne bowiem wbrew przepisom w/w rozporządzenia, które nie zakłada alternatywnego sposobu dokonania wyceny ale wyraźnie stanowi, że w okolicznościach zaistnienia transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg - one mają stanowić materiał porównawczy. W zakresie odmienności nieruchomości przyjętych do porównań, stwierdzić należy, że rzeczoznawca odmienności te koryguje przy pomocy współczynników, które zastosowane zostały w procesie szacowania przedmiotowych nieruchomości. Zauważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego. Ocena ta nie jest jednak możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych do transakcji przyjętych do porównań są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, nie podlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie przepisu art.80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego. Konkludując należy przyjąć, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo a ustalona w nim wartość ustalona została w sposób wymagany przez przepisy prawa materialnego, co prawidłowo zważył organ I instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie przepisu art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję.