I SA/Wa 1344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 1344/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] marca 2015 . Orzeczenie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., znak: [...], stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej L., obrębie L., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do nr [...] stanowiących integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. w części dotyczącej działek: nr [...] wystąpił Pan A. J. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., znak: [...], w części dotyczącej działek: nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący A. J. nie legitymuje się tytułem prawnym do spornego gruntu, a zatem nie ma interesu prawnego do zainicjowania wnioskowanego postępowania nadzorczego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] wystąpił A. J.. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając ponownie sprawę podzielił w całości ustalenia i oceny dokonane przez organ I Instancji oraz wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Według Ministra problem "interesu prawnego" został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzone zostało, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialno- prawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Minister Administracji i Cyfryzacji ostatecznie stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organ podkreślił, że weryfikacja na wniosek decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona , jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym tą komunalizację. Minister wskazał także, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina . W oparciu o treść pisma z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wystawionego przez Starostę [...] organ wykazał , że działce nr [...] odpowiada parcela nr [...], działce nr [...] parcela nr [...], działce nr [...] parcela nr [...] oraz działce nr [...] parcela nr [...]. Wywiódł , że zgodnie z artykułem [...] matrykuły podatku gruntowego gromady [...] parcele nr [...], nie posiadały oznaczenia hipotecznego i stanowiły "Publiczne drogi i wody". W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...], Starosta [...] wyjaśnił również, że aktualnie działka nr [...] stanowi działki nr [...] 2. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], a następnie działka nr [...] została oznaczona nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Minister jednocześnie podsumował, że zmiany dokonane w rejestrze gruntów nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, a ich ustalenie nie należy do właściwości Ministra Administracji i Cyfryzacji. Ze zgromadzonej natomiast w sprawie dokumentacji nie wynika, że Skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do spornych nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i obecnie, zatem organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji wyrażone w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. i wobec braku wniosku podmiotu uprawnionego postępowanie umorzył na mocy art. 105 §1 k.p.a. W skardze do tutejszego Sądu z dnia 15 lipca 2015r. A. J. wniósł o: 1. uchylenie powyżej wskazanej decyzji w całości ewentualnie 2. stwierdzenie nieważności poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazał przede wszystkim, że pierwotna z kwestionowanych przez niego decyzji, została wydana z naruszeniem istniejących wówczas przepisów prawa. Jak wynika z jej treści, Wojewoda [...] powołał się bowiem na nieistniejącą jednostkę redakcyjną przepisu art. 5 ust. 5 pkt 1. ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Przepis art. 5 kończy się bowiem na ustępie 4. Już sam ten fakt winien według Skarżącego, skutkować jej nieważnością. Dodatkowo podniósł, że decyzja ta nie została doręczona w sposób prawidłowy. Ponadto, Wojewoda wydał swoją decyzję pomimo tego, że działki, które były nią objęte nie stanowiły mienia ogólnonarodowego lecz własność prywatną. Działki o numerach [...] oraz [...] stanowiły bowiem jego własność, jako część gospodarstwa rolnego. Działki te co prawda nie były wpisane w księdze wieczystej, jednakże nie były częścią mienia państwowego. Wskazał, że nie miała również miejsca okoliczność publicznego wyłożenia do wglądu sporządzonego spisu inwentaryzacyjnego mienia państwowego objętego decyzją z dnia [...] marca 1992 r., co mogą potwierdzić świadkowie, będący mieszkańcami Gminy L. W tych okolicznościach podkreślił, że została naruszona zasada wynikająca z brzmienia art 7 k pa., która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy A. J. ma przymiot strony w zakresie zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r. stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. W ocenie Sądu podmiot, który domaga się stwierdzenia nieważności w/w decyzji a nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, oraz nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Trafnie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika , że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy tym samym interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09, z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2185/11 z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący A. J. nie legitymuje się takim tytułem. Z akt sprawy nie wynika aby Skarżącemu przysługiwał jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Nie polegają akceptacji Sądu twierdzenia Skarżącego, że pomimo braku wpisania spornych nieruchomości w księdze wieczystej ujawniającej jego tytuł własności , organy administracji powinny dokonać analizy dokumentów w postaci wypisów z dawnych rejestrów, starych mapek, umów i innych dokumentów aby wywieść, że jest on następcą prawnym dawnych właścicieli tych działek. Rolą organów administracji nie jest bowiem czynienie tego rodzaju ustaleń faktycznych, bez oparcia ich o tytuł prawny do nieruchomości. Skoro Skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej, to należy uznać, że organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę. Powyższe przesądza także, że zarzuty skargi odnoszące się wprost do decyzji Wojewody [...], której dotyczył wniosek, pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Mając to na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.