I SA/Wa 1346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Miernik(spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił J. S. nieodpłatnego przekształcenia udziału wynoszącego 4/6 części prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], o pow. [...] m², KW nr [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, tj. co do udziału wynoszącego 1/6 części prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. S. oraz co do udziału wynoszącego 1/6 części prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. N. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości zostało ustanowione na rzecz J. N. (w udziale wynoszącym 4/6 części), J. S. (w udziale wynoszącym 1/6 części) oraz J. N. (w udziale wynoszącym 1/6 części) umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] października 2006 r., Rep. [...]. Umowę tę zawarto w wykonaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. N. w 4/6 części, J. S. w 1/6 części oraz J. N. w 1/6 części. Umową z dnia [...] września 2008 r. Rep. [...] J. N. darowała J. S. udział w wysokości 4/6 części. Organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle ugruntowanej wykładni określenia "następca prawny" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", brak jest podstaw do wydania na rzecz J. S. decyzji o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości udziału w wysokości 4/6 części otrzymanego w formie darowizny. Stronie przysługuje jedynie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości co do udziału w wysokości 1/6 części nabytego umową z dnia [...] października 2006 r. W odniesieniu zaś do J. N. brak podstaw do wydania decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości co do posiadanego przez niego udziału wynoszącego 1/6 części wynika z tego, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego (w tym poszczególnych udziałów w tym prawie) w prawo własności jest możliwe wyłącznie co do całego prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości, a więc co do 100% udziałów w tym prawie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz jednego ze współużytkowników skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy wieczyści posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380) - powoływanej dalej jako "K.c." W sprawie nie można przy tym zastosować art. 2 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym postępowanie może być wszczęte i toczyć się tylko w przypadku, kiedy udział w prawie użytkowania wieczystego, do którego przysługuje stronom prawo do nieodpłatnego przekształcenia wynosiłby przynajmniej 50%. W rozpoznawanej sprawie stronom przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia wyłącznie co do udziału 2/6 części. Oznacza to, że brak jest podstaw do wydania decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do udziału wynoszącego 2/6 części oraz o odpłatnym przekształceniu co do udziału wynoszącego 4/6 części. Tym samym - zdaniem organu - zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie dotyczącym udziału w prawie użytkowania wieczystego wynoszącego 1/6 części przysługującego J. N. oraz udziału wynoszącego 1/6 części przysługującego J. S. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. i J. N. zarzucili organowi naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy podnosząc, że spełnili wszystkie prawem przewidziane przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zaznaczył, że przewidziane w art. 5 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Nie każde następstwo prawne uprawnia do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym – w rozumieniu art. 5 ustawy – jest spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a ustawy, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 K.c.). Nie jest nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej, ponieważ umowa darowizny prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". Tym samym Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 1 ust 1a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wydanie postanowienia o nieodpłatnym przekształceniu prawa wieczystego w prawo własności, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organy dokonały błędnej i swobodnej interpretacji obowiązujących przepisów, gdyż w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem skarżącej podnoszona przez organy argumentacja odnosząca się do następstwa prawnego syngularnego jest niewłaściwa, ustawa nie określa bowiem o jaki rodzaj następstwa chodzi. Ustawa używa pojęcia "następca prawny" i należy przyjąć, że chodzi tu o każdy rodzaj następstwa prawnego - ogólny i szczególny. W ocenie skarżącej należy ona do grona osób, których dotyczy art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem jest ona następczynią prawną pierwszych właścicieli nieruchomości i bez znaczenia jest czy spadkodawczyni przekazała prawo majątkowe spadkobierczyni w drodze zapisu testamentowego czy w formie aktu darowizny. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2016 r. skarżąca podtrzymała podnoszone zarzuty podkreślając, że w świetle ustawy jest ona osobą uprawnioną do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stała się bowiem użytkownikiem wieczystym na podstawie dekretu. Udział w nieruchomości objętej dekretem nabyła w drodze jednostronnej czynności prawnej (umowy darowizny), jednakże w razie śmierci swojej matki z mocy prawa wstąpiłaby w prawa swojego poprzednika prawnego. Znajduje się ona zatem w kręgu podmiotów, którym na mocy dekretu odjęto prawo własności. Stanowisko organów, że znajduje się ona w grupie następców prawnych, osób trzecich niepowiązanych osobowo z uprawnieniem do nieodpłatnego przekształcenia, jest więc wadliwe. Z tego względu konieczna jest wykładnia celowościowa, która pozwala na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie jest sprzeczny z celem, jaki przyświecał ustawodawcy, tj. aby uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia nie przysługiwało podmiotom, które nie należą do kręgu podmiotów, którym przymusowo odjęto prawo własności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a zatem Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwarza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tym osobom, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi ww. osób (art. 1 ust. 1 i 3). Z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić osoby, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały na podstawie art. 7 dekretu po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4). Ustawa jako zasadę wprowadziła odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4 ust. 1), odsyłając w zakresie zasad obowiązujących przy ustalaniu opłaty do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 5 pkt 1 ustawy wprowadza w tym względzie wyjątek przewidując nieodpłatne przekształcenie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, które użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie i na podstawie art. 7 dekretu. Nie można zgodzić się z dokonaną przez organy administracji wykładnią art. 5 pkt 1 ustawy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Gdyby dokonać wyłącznie wykładni literalnej tego przepisu, to można wywodzić, że skoro ustawodawca użył określenia "następca prawny", zamiast np. "spadkobierca", to pojęcie następca prawny obejmuje wszelkie sposoby nabycia prawa, zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, jak również w drodze sukcesji szczególnej. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2198/14. Jednakże w przeważającej mierze w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretując określenie "następca prawny" prezentowane jest stanowisko, że z przywileju nieodpłatności skorzystać mogą jedynie osoby, które wypełniają dyspozycję art. 1 ust. 1a ustawy bądź ich spadkobiercy. Jako argument przemawiający za stanowiskiem, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje każdemu użytkownikowi wieczystemu, wskazuje się przede wszystkim to, że przywilej ten ma charakter rekompensaty i przysługuje tym osobom, które w wyniku działań organów państwowych (wywłaszczenie lub przejęcie) utraciły prawo własności i które prawo użytkowania wieczystego uzyskały z tego właśnie tytułu. Z nieodpłatnego przekształcenia prawa mogą więc skorzystać tylko ci użytkownicy, którzy otrzymali użytkownie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to odnoszone jest do następców prawnych. Wskazuje się także, że art. 5 pkt 1 ustawy dotyczy ściśle określonej grupy osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste i jest to następstwo bezpośrednio związane z osobą uprawnioną, która uzyskała użytkowanie wieczyste w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 1/6 części uzyskała na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wydanej w trybie art. 7 dekretu na rzecz J. N. w udziale wynoszącym 4/6 części, J. S. i J. N. w udziałach wynoszących po 1/6 części i kolejno umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] października 2006 r. Rep. [...]. Udział wynoszący 4/6 części skarżąca uzyskała od swojej matki J. N. na mocy umowy darowizny z dnia [...] września 2008 r. Rep. A nr [...]. Okoliczności powyższe nie mogą zatem prowadzić do wniosku, że skarżąca nie zalicza się do tych osób, które w wyniku działań organów państwowych (wywłaszczenie lub przejęcie) utraciły prawo własności i tych osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały jako rekompensatę za to odjęcie. Wprost przeciwnie, skarżąca zalicza się do tej grupy osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste i jest to następstwo bezpośrednio związane z osobą uprawnioną, która uzyskała użytkowanie wieczyste w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Skarżąca pozostaje też w kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości dekretowej, a transfer udziałów w prawie użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości dekretowej nastąpił pomiędzy osobami, które poniosły szkodę na skutek wejścia w życie dekretu. Stanowisko takie nie jest sprzeczne z twierdzeniem organu, że nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Skarżąca bowiem nie jest następcą prawnym, który prawo użytkowania wieczystego uzyskał od dawnego właściciela nieruchomości dekretowej na podstawie umowy sprzedaży, ale pozostaje w kręgu ustawowym spadkobierców takiego właściciela. Rozróżnienie podmiotów, którym przysługuje nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od tych, którym takie prawo nie przysługuje, wprowadzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98 opiera się na wyodrębnieniu podmiotów, które były w przeszłości właścicielami majątku nieruchomego i własność uzyskana w wykonaniu ustawy stanowić ma ekwiwalent prawa utraconego w przeszłości. W pozostałych przypadkach nieodpłatny charakter przekształcenia Trybunał uznał za bezpodstawny. Skarżąca, w odróżnieniu od podmiotów, które nabywają prawo użytkowania wieczystego, np. w drodze sprzedaży, zalicza się do tej grupy, która utraciła własności w wyniku wojny czy wywłaszczenia. Nie ma zatem podstaw, by wykluczać ją z przyznania własności nieodpłatnie. Przyjęcie zawężonej wykładni następstwa prawnego przez organy administracyjne w okolicznościach rozpoznawanie sprawy pozostaje niezrozumiałe dla adresatów ustawy. Podobnie różnicowanie sytuacji prawnej następców pod tytułem ogólnym i szczególnym w takich okolicznościach stanowi swoistą pułapkę i nadużywa zaufania obywatela wobec państwa. W szczególności nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa jest taka wykładnia jasno brzmiącego przepisu na szkodę obywatela i jednocześnie na korzyść władzy publicznej. Byłoby to także sprzeczne z formalną zasadą państwa prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu hipotezy art. 5 ustawy z 2005 r. powinny być tłumaczone na korzyść obywatela, a nie na odwrót. Ponadto zważyć należy, że przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 5 pkt 1 ustawy prowadzi do stanowiska, że skarżąca ani jej brat będący współużytkownikiem wieczystym nie mogliby przekształcić prawa użytkowania wieczystego nie tylko nieodpłatnie, ale w ogóle. Skarżąca bowiem nie była użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 ustawy), użytkowanie wieczyste w udziale wynoszącym 4/6 - wedle wykładni Kolegium - nie nabyła na podstawie art. 7 dekretu, ale na podstawie umowy darowizny, a zatem nie jest następcą prawnym, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy, tzn. następcą pod tytułem ogólnym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 ustawy z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r., jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu. Byłoby to niesłuszne i sprzeczne z celem samej ustawy. W tej sytuacji za usprawiedliwiony należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zaś argumentacja skargi powołująca się na wykładnię celowościową określenia następcy prawnego zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą miały na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).