I OSK 2198/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2125/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. G. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2006 r. L. E. F. – G., G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o przekształcenie, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2012, poz. 83, dalej także jako "ustawa przekształceniowa") prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy [...] w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz L. E. F. – G. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r. zgodnie z decyzją Nr [...] Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. zmienioną decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Pozostali wnioskodawcy użytkowanie wieczyste nabyli w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. Stosownie do postanowień niniejszej umowy, L. E. F. – G. zbyła na rzecz G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. udziały po 1/100 części we współużytkowaniu przedmiotowej nieruchomości. Następnie w wyniku częściowego zniesienia współwłasności na podstawie umowy z dnia [...] września 2006 r. współużytkownikami wieczystymi gruntu i współwłaścicielami znajdującego się na gruncie budynku stali się G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. w udziałach po 1/6 części. Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił użytkownikom wieczystym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie, że w trakcie rozpoznawania odwołania weszły w życie od dnia 1 stycznia 2008 r. nowe regulacje dotyczące przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie odmówił stronom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił w całości wyżej wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał przede wszystkim na konieczność rozpatrzenia problematyki dotyczącej następstwa prawnego w zakresie regulacji art. 5 ustawy przekształceniowej, faktu prowadzenia postępowania wszczętego z powództwa strony serbskiej o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, jak również kwestii podniesionych w pismach Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 2009 r. oraz z dnia 15 lipca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wziął pod uwagę zarówno aktualny stan prawny nieruchomości, zmiany w przepisach ustawy przekształceniowej wprowadzone ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jak i zalecenia Wojewody Mazowieckiego wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "Kpa") po rozpatrzeniu odwołania C. Ś. pełnomocnika współużytkowników wieczystych nieruchomości o nr ew. [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1288 m² opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem z dnia 23 czerwca 2006 r. współużytkownicy wieczyści występując do Prezydenta m.st. Warszawy żądali nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogły wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Natomiast art. 5 pkt. 2 wyżej wskazanej ustawy wprost wskazywał, iż w przypadku osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przekształcenie następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych. Organ wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzemieniem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, tj. w dniu 13 października 2005 r. Organ wyjaśnił, że nieodpłatne przekształcenie - a o takie rozstrzygnięcie wnioskowali współużytkownicy wieczyści - obecnie reguluje przepis art. 5 pkt 1 i pkt 2. W myśl art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a lub ich następców prawnych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł w niniejszej sprawie i ustosunkował się ściśle do żądania strony wyrażonego we wniosku z dnia 23 czerwca 2006 r. Stosownie do art. 9 Kpa organ wyjaśnił również w uzasadnieniu decyzji, iż stronom przysługuje uprawnienie do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że L. E. F. – G. jako była właścicielka nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], która uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była uprawniona do żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie organ stwierdził, że aktualni współużytkownicy wieczyści nie są uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż prawo to nabyli pod tytułem szczególnym, w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie jako następcy prawni pod tytułem ogólnym czyli spadkobiercy. Organ zaznaczył, że pojęcie "następstwa prawnego" użyte w art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o określonej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Dodał, że wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wskazuje w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny aby traktować na zasadach preferencyjnych, w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Z tego względu bez znaczenia są argumenty pełnomocnika stron, iż "W. G. posiadając zarówno udział w wieczystym użytkowaniu nieruchomości nabytym w drodze następstwa syngularnego, jak również będąc spadkobierczynią L. F. G. ma prawo do nieodpłatnego przekształcenia (..)". Jak wynika z przekazanego w dniu 25 czerwca 2013 r. przez pełnomocnika stron postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - [...] z dnia [...] stycznia 2008r. syg. Akt [...] W. G. nabyła w całości spadek po L. E. T. M. F. G. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] marca 1998 r., jednakże w dniu otwarcia spadku, w skład masy spadkowej nie wchodziły prawa do nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], gdyż w dniu 7 października 2007 r. L. F. G. nie posiadała już żadnych praw rzeczowych do tej nieruchomości, ponieważ nieruchomość została sprzedana aktem notarialnym z dnia [...] października 2005 r. Organ zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do szczególnego traktowania pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości o co wnioskował w odwołaniu pełnomocnik stron poprzez przyznanie im prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tylko z uwagi na fakt pokrewieństwa łączącego ich z przedwojenną właścicielką szczególnie, iż nie są oni nawet jej spadkobiercami. Dodał, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takich uprawnień. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem żądania wnioskodawców wskazanym we wniosku z dnia 20 maja 2006 r. było nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawcy wnoszą o dokonanie takiego przekształcenia bez wskazywania jego formy (nieodpłatnie czy odpłatnie); 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 a pkt 2 oraz art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wnioskodawcom nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o powołane przepisy z uwagi na nabycie przedmiotowego prawa w drodze sukcesji syngularnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z literalnym brzmieniem żądania przedstawionego przez współużytkowników wieczystych nieruchomości we wniosku z dnia 23 czerwca 2006 r. wnosili oni o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie określając przy tym formy tego przekształcenia, czy ma ono odbyć się odpłatnie czy nieodpłatnie. Zdaniem skarżącego, organ dokonał swobodnej interpretacji żądania strony do czego nie był uprawniony. W przypadku bowiem powzięcia wątpliwości co do treści żądania powinien wezwać wnioskodawców do doprecyzowania żądania, czego organ nie uczynił w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie każdy z współużytkowników wieczystych należy do grupy potencjalnych spadkobierców L. E. F.-G., tj. każdy z współużytkowników wieczystych należy do jednej z grup spadkobierców, o których mowa w art. 932 K.c. Co więcej, uczestniczka W. G. - jest sukcesorką uniwersalną L. E. F.-G., albowiem nabyła po niej spadek w całości, co zostało stwierdzone postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku wydanym przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie, I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2008 roku (sygn. akt: [...]). W ocenie skarżącego wykładnia przepisu prawa, nie może prowadzić do takich sytuacji, w których spadkobiercy ustawowi osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu, są wyłączeni z grupy podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie art. 5 przedmiotowej ustawy, z uwagi na sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego. Brak jest przesłanek do uznania, że osoba należąca do grupy spadkobierców ustawowych, aby mogła zostać objęta regulacją art. 5 ustawy o przekształceniu, musi "czekać" na nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze spadkobrania, nie mogąc jednocześnie nabyć tego prawa w drodze umowy cywilnej. Skarżący dodał, że jeśli wykładnia przepisu art. 5 ustawy o przekształceniu ma charakter celowościowy, to niewątpliwie nie było celem ustawodawcy ograniczenie możliwości osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu dysponowania przysługującym mu uprawnieniem za życia. Skarżący dodał, że ochrona prawna najbliższej rodziny, w szczególności zaś spadkobierców wymienionych w art. 932 K.c. została potwierdzona w najnowszym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 roku (sygn. akt: P 56/11). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość położona w Warszawie przy [...] (dz. ew. [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste poprzedniczce prawnej obecnych współużytkowników wieczystych (wnioskodawców) – L. E. F. – G. umową z dnia [...] maja 2005 r. poprzedzoną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. zmienioną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydaną w oparciu o art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zestawienie powyższych dat wskazuje, że L. E. F. – G. w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była jej użytkownikiem wieczystym. Następnie prawo, na skutek umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. oraz częściowego zniesienia współwłasności przypadło G. G., H. G. O’M., J. G., W. G., A. G. oraz M. G. S. po 1/6 części, natomiast po śmierci L. E. F. – G. spadek po niej nabyła W. G. w całości. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej wobec jego błędnej wykładni w części, w której organ stanął na stanowisku, że przez pojęcie "następca prawny" należy rozumieć tylko osoby będące sukcesorami pod tytułem ogólny (spadkobiercami). Przymiotu takiego nie posiada zaś osoba będąca następcą prawny pod tytułem syngularnym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 1b ustawy przkształceniowej, do których odsyła art. 5 pkt 1 osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ust. 1a). Jednocześnie ust. 3. ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a (...). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przez pojęcie "następca prawny" w rozumieniu art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy należy rozumieć zarówno następców prawnych pod tytułem ogólnym jak i pod tytułem szczególnym (tak m.in. WSA w Krakowie z w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 1522/11, LEX 1134814, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Wr 408/10, LEX nr 755592). Należy w tym miejscu przypomnieć treść art. 5 pkt 1 omawianej ustawy. Ustawodawca wskazał w nim, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz: osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. A zatem porównując treść cyt. wyżej art. 1 ust. 3 oraz art. 5 pkt 1 wskazać należy, że w obu przypadkach ustawodawca dla określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności użył tego samego pojęcia: "następcy prawni". A zatem, w ocenie Sądu, skoro racjonalny ustawodawca w tej samej ustawie używa tego samego pojęcia dla określenia kręgu uprawnionych podmiotów i jednocześnie nie wprowadza "definicji" tego pojęcia, to brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w art. 5 ust. 3 ograniczył krąg tych podmiotów jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym. Brak jest – dla takiej wykładni jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, gdy weźmie się dodatkowo pod uwagę, że ustawodawca (racjonalny) miał możliwość innego ukształtowania tej kwestii tak jak czynił to w innych ustawach. Np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w art. 34 ust. 1 pkt 2 wskazuje się, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, (...) przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: (...) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; lub w art. 64 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy. Sąd wskazał, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym – to jest osób będących spadkobiercami podmiotów uprawnionych do nabycia takiego prawa, to z pewnością zawarłby stosowny zapis w tym zakresie. Prawo polskie dla skonkretyzowania takich podmiotów zna nie tylko określenie "następca prawny" ale i np. "spadkobierca", które to pojęcie jest niewątpliwie węższe od "następcy prawnego". W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nieuprawnione jest stanowisko organu jakoby wnioskodawcy, jako osobom, które niewątpliwie są następcami prawnymi pod tytułem szczególnym, syngularnym, wynikającym z umowy sprzedaży, nie należeli do kręgu osób, którym prawo takie – co do zasady, na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej nie przysługuje. Jako trafny ocenił Sąd także zarzut skarżącego, iż organ administracji w sposób wadliwy zinterpretował wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z treści wniosku wynika jedynie, że podpisane pod nim osoby – na podstawie art. 1 ust. 1 oraz 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnoszą o przekształcenie tego prawa. Wnioskodawcy nie określili zakresu wniosku jako "nieodpłatne przekształcenie". A zatem uznać należy, że organ administracyjny wbrew wnioskowi, który nie określał, czy chodzi o odpłatne, czy też nieodpłatne przekształcenie – ograniczył rozpoznanie sprawy, do czego nie był uprawniony. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której nadal nie został rozpoznany wniosek o przekształcenie odpłatne. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia takiego wniosku. Natomiast organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej jest związany zakresem sprawy określonym we wniosku strony. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, w którym stwierdził, że sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji, zaś w wyroku z dnia 19 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, Sąd ten stanął na stanowisku, że jeżeli organ ma wątpliwości co do charakteru pisma strony, to powinien wyjaśnić te wątpliwości. Sąd dodał przy tym, że organ na podstawie art. 9 Kpa ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (B. Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, wydanie 9 – Wydawnictwo C.H. Beck 2008 r.- str. 371). Takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 128/10 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.go.pl ). W tym stanie rzeczy organ winien był – jeśli nawet uznał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek określonych w art. 5 ustawy przekształceniowej rozpoznać ich wniosek w oparciu art. 1 ust. 1 i 1a tej ustawy, a nie wskazywać na konieczność złożenia kolejnego wniosku w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przyjęcie, iż przepis ten dopuszcza możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy przekształceniowej lub ich następców prawnych, tak pod tytułem ogólnym jak i syngularnym. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że nieodpłatne przekształcenie - a o takie rozstrzygnięcie wnioskowali współużytkownicy wieczyści nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] - obecnie reguluje przepis art. 5 pkt 1 i pkt 2. W myśl art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych o których mowa w art. 1 ust. 1 a lub ich następców prawnych. Celem ustawy przekształceniowej było przyznanie określonej grupie osób - a nie wszystkim użytkownikom wieczystym - rekompensaty z tytułu utraty prawa własności w drodze wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990r. Przewidziane w art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle z określonym sposobem (trybem) w jaki użytkownik wieczysty uzyskał prawo użytkowania wieczystego. Nie każdy zatem przypadek następstwa prawnego uprawnia do nabycia prawa własności nieruchomości na zasadach preferencyjnych tj. nieodpłatnie. Następca pod tytułem ogólnym jest z mocy prawa kontynuatorem praw spadkodawcy. Wszelkie próby zrównania statusu następców prawnych pod tytułem ogólnym oraz następców prawnych pod tytułem szczególnym są bezzasadne w świetle prawa cywilnego i noszą znamiona nadużycia prawa. Pojęcie "następstwa prawnego" użyte w art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o ściśle określonej grupie osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo bezpośrednio związane z osobą uprawnioną. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wskazuje jednoznacznie, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności również następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Powyższy wywód potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. opublikowanego na stronach internetowych sejmu, w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść również na dowolną osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnej np. w drodze umowy sprzedaży. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności , lecz tylko ten który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie prawa własności nieruchomości, to ograniczenie to należy również odnieść wyłącznie do następców prawnych takich osób. Nie każdy zatem przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nabycia prawa własności nieruchomości na zasadach preferencyjnych. Takim uprawnionym w rozumieniu art. 5 ustawy przekształceniowej będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 K.c). Nie będzie natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej, gdyż taka umowa przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu (przymiotu) "osoby wywłaszczonej". Skarżący kasacyjnie przywołał wyroki sadów administracyjnych, w których zajęto takie właśnie stanowisko oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt TS 104/09. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik J. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. 718. – dalej "Ppsa") stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważnością postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, powołując się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 1 Ppsa, podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art.5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2012, poz. 83) przez jego błędną wykładnię. Bezsporne w sprawie jest, że w dniu 23 czerwca 2006 r. L. E. F. – G., G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy [...] w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz L. E. F. – G. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r. zgodnie z decyzją Nr [...] Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. zmienioną decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Pozostali wnioskodawcy użytkowanie wieczyste nabyli w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. Stosownie do postanowień niniejszej umowy, L. E. F. – G. zbyła na rzecz G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. udziały po 1/100 części we współużytkowaniu przedmiotowej nieruchomości. Następnie w wyniku częściowego zniesienia współwłasności na podstawie umowy z dnia [...] września 2006 r. współużytkownikami wieczystymi gruntu i współwłaścicielami znajdującego się na gruncie budynku stali się G. G., H. G. 0'M., J. G., W. J. G., A. G., M. G. G. S. w udziałach po 1/6 części. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwarza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tym osobom, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi wyżej wskazanych osób (art. 1 ust. 1 i 3). Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje co do zasady odpłatnie (art. 4 ustawy przekształceniowej). Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, W myśl art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a lub ich następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 284/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA"), że "użyte w powołanym przepisie pojęcie "następca prawny" nie zawiera żadnego innego dodatkowego określenia, wyznacznika ani ograniczenia, stąd należy przyjąć, że następcą prawnym jest każdy podmiot, który nabył prawo od poprzednika w sposób legalny, bez względu na charakter tytułu. Przeto dywagacje w materii syngularnego czy uniwersalnego następstwa są dla wyniku sprawy zbędne. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione w ostatnim fragmencie uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07, publ. CBOSA). Zawężenie znaczenia pojęcia następców prawnych w rozumieniu tego przepisu wyłącznie do pewnego tylko kręgu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego; nie pozwala na to ani literalne odczytanie przepisu ani żadna z metod wykładni prawa, brak bowiem ku temu jakichkolwiek wskazań". Wskazać także należy, że L. E. F. – G. dysponowała prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, objętej żądaniem przekształcenia w dniu 13 października 2005 r.. Prawo to uzyskała na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. nr 50, poz. 279). L. E. F. – G. wraz z innymi osobami złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w dniu 23 czerwca 2006 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2012, poz. 203). Do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na wnioskodawców doszło na podstawie umów zawartych w dniach [...] października 2005 r. i [...] września 2006 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że użytkownik wieczysty (L. E. F. – G.) mogła przenieść na nabywców (swoją spadkobierczynię i innych bliskich krewnych) uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (podobnie w wyrokach NSA: z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 777/14; z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 284/12, CBOSA). Tym samym zasadnie Sąd I instancji przyjął, że nieuprawnione jest stanowisko organu jakoby wnioskodawcom nie przysługiwało, na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej, prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 204 pkt 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461). W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ze względu na treść § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zgodnie z którym "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji". Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została złożona w dniu 10 czerwca 2014 r.