I SA/Wa 2125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania C.Ś. pełnomocnika współużytkowników wieczystych nieruchomości o nr ew. [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m² opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem złożonym w dniu [...] L. F., G. G., H. G., J. G., W. G., A. G., M. G. wystąpili do Prezydenta [...] o przekształcenie, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U z 2012, poz. 203, dalej także jako : ustawa przekształceniowa) prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w W. przy [...] w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz L.F. aktem notarialnym z dnia [...] zgodnie z decyzją Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] zmienioną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ wskazał, że prawo użytkowania wieczystego pozostali wnioskodawcy nabyli w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...]. Stosownie do postanowień niniejszej umowy, L.F. zbyła na rzecz G. G., H. G., J. G., W.G., A.G., M.G. udziały po 1/100 części we współużytkowaniu przedmiotowej nieruchomości. Następnie w wyniku częściowego zniesienia współwłasności na podstawie umowy z dnia [...] współużytkownikami wieczystymi gruntu i współwłaścicielami znajdującego się na gruncie budynku stali się G. G., H. G., J. G. W. G., A. G., M.G. w udziałach po 1/6 części. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił użytkownikom wieczystym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie, że w trakcie rozpoznawania odwołania weszły w życie od dnia 1 stycznia 2008 r. nowe regulacje dot. przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] ponownie odmówił stronom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał przede wszystkim na konieczność "rozpatrzenia problematyki dotyczącej następstwa prawnego w zakresie regulacji art. 5 ustawy przekształceniowej, faktu prowadzenia postępowania wszczętego z powództwa strony [...] o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, jak również kwestii podniesionych w pismach Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia [...] oraz z dnia [...]. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wziął pod uwagę zarówno aktualny stan prawny nieruchomości, zmiany w przepisach ustawy przekształceniowej wprowadzone ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jak i zalecenia Wojewody [...] wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy kontrolowaną przez Sąd decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem z dnia [...] współużytkownicy wieczyści występując do Prezydenta [...] żądali nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogły wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Natomiast art. 5 pkt. 2 ww. ustawy wprost wskazywał, iż w przypadku osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przekształcenie następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych. Organ wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzemieniem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, tj. w dniu 13 października 2005 r. Organ wyjaśnił, że nieodpłatne przekształcenie - a o takie rozstrzygnięcie wnioskowali współużytkownicy wieczyści - obecnie reguluje przepis art. 5 pkt 1 i pkt 2. W myśl art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a lub ich następców prawnych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł w niniejszej sprawie i ustosunkował się ściśle do żądania strony wyrażonego we wniosku z dnia [...]. Stosownie do art. 9 k.p.a. organ wyjaśnił również w uzasadnieniu decyzji, iż stronom przysługuje uprawnienie do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że L. F. jako była właścicielka nieruchomości położonej w W. przy [...], która uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była uprawniona do żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie organ stwierdził, że aktualni współużytkownicy wieczyści nie są uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż prawo to nabyli pod tytułem szczególnym, w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie jako następcy prawni pod tytułem ogólnym czyli spadkobiercy. Organ zaznaczył, że pojęcie "następstwa prawnego" użyte w art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o określonej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Dodał, że wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wskazuje w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Z tego względu bez znaczenia są argumenty pełnomocnika stron, iż "W. G. posiadając zarówno udział w wieczystym użytkowaniu nieruchomości nabytym w drodze następstwa syngularnego, jak również będąc spadkobierczynią L.F. ma prawo do nieodpłatnego przekształcenia (..)". Jak wynika z przekazanego w dniu [...] przez pełnomocnika stron postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] syg. Akt [...] W.G. nabyła w całości spadek po L. F. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...], jednakże w dniu otwarcia spadku, w skład masy spadkowej nie wchodziły prawa do nieruchomości położonej w W. przy [...], gdyż w dniu [...] L.F. nie posiadała już żadnych praw rzeczowych do tej nieruchomości, ponieważ nieruchomość została sprzedana aktem notarialnym z dnia [...]. Organ zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do szczególnego traktowania pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości o co wnioskował w odwołaniu pełnomocnik stron poprzez przyznanie im prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tylko z uwagi na fakt pokrewieństwa łączącego ich z przedwojenną właścicielką szczególnie, iż nie są oni nawet jej spadkobiercami. Dodał, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takich uprawnień. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem żądania wnioskodawców wskazanym we wniosku z dnia [...] było nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawcy wnoszą o dokonanie takiego przekształcenia bez wskazywania jego formy (nieodpłatnie czy odpłatnie); 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 a pkt 2 oraz art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioskodawcom nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o powołane przepisy z uwagi na nabycie przedmiotowego prawa w drodze sukcesji syngularnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z literalnym brzmieniem żądania przedstawionego przez współużytkowników wieczystych nieruchomości we wniosku z dnia [...] wnosili oni o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie określając przy tym formy tego przekształcenia, czy ma ono odbyć się odpłatnie czy nieodpłatnie. Zdaniem skarżącego, organ dokonał swobodnej interpretacji żądania strony do czego nie był uprawniony. W przypadku bowiem powzięcia wątpliwości co do treści żądania powinien wezwać wnioskodawców do doprecyzowania żądania, czego organ nie uczynił w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie każdy z współużytkowników wieczystych należy do grupy potencjalnych spadkobierców L.F., tj. każdy z współużytkowników wieczystych należy do jednej z grup spadkobierców, o których mowa w art. 932 K.c. Co więcej, uczestniczka W.G. - jest sukcesorką uniwersalną L. F., albowiem nabyła po niej spadek w całości, co zostało stwierdzone postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku wydanym przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Cywilny z dnia [...] (sygn. akt:[...]). W ocenie skarżącego wykładnia przepisu prawa, nie może prowadzić do takich sytuacji, w których spadkobiercy ustawowi osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu, są wyłączeni z grupy podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie art. 5 przedmiotowej ustawy, z uwagi na sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego. Brak jest przesłanek do uznania, że osoba należąca do grupy spadkobierców ustawowych, aby mogła zostać objęta regulacją art. 5 ustawy o przekształceniu, musi "czekać" na nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze spadkobrania, nie mogąc jednocześnie nabyć tego prawa w drodze umowy cywilnej. Skarżący dodał, że jeśli wykładnia przepisu art. 5 ustawy o przekształceniu ma charakter celowościowy, to niewątpliwie nie było celem ustawodawcy ograniczenie możliwości osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu dysponowania przysługującym mu uprawnieniem za życia. Skarżący dodał, że ochrona prawna najbliższej rodziny, w szczególności zaś spadkobierców wymienionych w art. 932 K.c. została potwierdzona w najnowszym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 roku (sygn. akt: P 56/11). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną do Sądu decyzją organy administracji odmówiły wnioskodawcom nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznając, że nie spełniają oni przesłanki podmiotowej wymienionej w art. 5 ustawy przekształceniowej, to jest nie należą do kręgu podmiotów w nim wymienionych albowiem są jedynie następcami prawnymi pod tytułem szczególnym, nie zaś pod tytułem ogólnym (w wyniku spadkobrania). Oceniając trafność takiego stanowiska podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 4 ww. ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że nieruchomość położona w W. przy [...] (dz. ew.[...]) została oddana w użytkowanie wieczyste poprzedniczce prawnej obecnych współużytkowników wieczystych (wnioskodawców) – L.F. umową z dnia [...] poprzedzoną decyzją z dnia [...] zmienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy. Zestawienie powyższych dat wskazuje, że L.F. w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była jej użytkownikiem wieczystym. Następnie prawo, na skutek umowy sprzedaży z dnia [...] oraz częściowego zniesienia współwłasności przypadło G.G.,H.G.,J.G., W.G., A.G. oraz M.G. po 1/6 części, natomiast po śmierci L.F. spadek po niej nabyła W.G. w całości. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej wobec jego błędnej wykładni w części, w której organ stanął na stanowisku, że przez pojęcie "następca prawny" należy rozumieć tylko osoby będące sukcesorami pod tytułem ogólny (spadkobiercami). Przymiotu takiego nie posiada zaś osoba będąca następcą prawny pod tytułem syngularnym. Z takim stanowiskiem, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można się zgodzić. I tak należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 1b ustawy przkształceniowej, do których odsyła art. 5 pkt 1 osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ust. 1a) Jednocześnie ust. 3 omaw. ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a (...). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przez pojęcie "następca prawny" w rozumieniu art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy należy rozumieć zarówno następców prawnych pod tytułem ogólnym jak i pod tytułem szczególnym (tak m.in. WSA w Krakowie z w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 1522/11, LEX 1134814, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Wr 408/10, LEX nr 755592). Należy w tym miejscu przypomnieć treść art. 5 pkt 1 omawianej ustawy. Ustawodawca wskazał w nim, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz: osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. A zatem porównując treść cyt. wyżej art. 1 ust. 3 oraz art. 5 pkt 1 wskazać należy, że w obu przypadkach ustawodawca dla określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności użył tego samego pojęcia: "następcy prawni". A zatem, w ocenie Sądu, skoro racjonalny ustawodawca w tej samej ustawie używa tego samego pojęcia dla określenia kręgu uprawnionych podmiotów i jednocześnie nie wprowadza "definicji" tego pojęcia to brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w art. 5 ust. 3 ograniczył krąg tych podmiotów jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym. Brak jest – dla takiej wykładni jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, gdy weźmie się dodatkowo pod uwagę, że ustawodawca (racjonalny) miał możliwość innego ukształtowania tej kwestii tak jak czynił to w innych ustawach. Np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w art. 34 ust. 1 pkt 2 wskazuje się, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, (...) przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: (...) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; lub w art. 64 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy. Konkludując gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym – to jest osób będących spadkobiercami podmiotów uprawnionych do nabycia takiego prawa to z pewnością zawarłby stosowny zapis w tym zakresie. Prawo polskie dla skonkretyzowania takich podmiotów zna nie tylko określenie "następca prawny" ale i np. "spadkobierca", które to pojęcie jest niewątpliwie węższe od "następcy prawnego". W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nieuprawnione jest stanowisko organu jakoby wnioskodawcy, jako osobom, które niewątpliwie są następcami prawnymi pod tytułem szczególnym, syngularnym, wynikającym z umowy sprzedaży, nie należeli do kręgu osób, którym prawo takie – co do zasady, na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej nie przysługuje. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił również stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności w wyrokach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po pierwsze należy wskazać, że przedstawiony w tych rozstrzygnięciach pogląd prawny nie jest wiążący dla Sądu w niniejszej sprawie, po drugie uszło uwadze organu m.in. to, że wyrok w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 2442/10 z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie jest prawomocny, wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie I OSK 2240/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to rozstrzygnięcie, a sprawę przekazał sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, cześć pozostałych rozstrzygnięć zapadła w nieco innych stanach faktycznych. Trafny jest także zarzut skarżącego, iż organ administracji w sposób wadliwy zinterpretował wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z treści wniosku wynika jedynie, że podpisane pod nim osoby – na podstawie art. 1 ust. 1 oraz 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnoszą o przekształcenie tego prawa. Wnioskodawcy nie określili zakresu wniosku jako "nieodpłatne przekształcenie". A zatem uznać należy, że organ administracyjny wbrew wnioskowi, który nie określał, czy chodzi o odpłatne, czy też nieodpłatne przekształcenie – ograniczył rozpoznanie sprawy, do czego nie był uprawniony. Ta sytuacja doprowadziła do sytuacji, w której nadal nie został rozpoznany wniosek o przekształcenie odpłatne. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia takiego wniosku. Natomiast organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej jest związany zakresem sprawy określonym we wniosku strony. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, w którym stwierdził, że sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji, zaś w wyroku z dnia 19 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, Sąd ten stanął na stanowisku, że jeżeli organ ma wątpliwości co do charakteru pisma strony, to powinien wyjaśnić te wątpliwości. Sąd dodał przy tym, że organ na podstawie art. 9 k.p.a. ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (B. Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, wydanie 9 – Wydawnictwo C.H. Beck 2008 r.- str. 371). Takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 128/10 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.go.pl ). W tym stanie rzeczy organ winien był – jeśli nawet uznał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek określonych w art. 5 ustawy przekształceniowej rozpoznać ich wniosek w oparciu art. 1 ust. 1 i 1a tej ustawy, a nie wskazywać na konieczność złożenia kolejnego wniosku w tym zakresie. Konkludując zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów postępowania – 7, 77 § 1 i 61 § 1 k.p.a. jak i art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną w szczególności co do wykładni art. 5 ustawy przekształceniowej. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.