I SA/Wa 1354/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej oddala skargę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] odmawiającą nadania Z. P. uprawnień zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny: W dniu [...] września Z. P. wystąpił z wnioskiem o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w dniu [...] października 2000 r. przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne. Komisja pozytywnie oceniła złożone przez Z. P. dokumenty i dopuściła go do drugiego etapu postępowania, które zakończyło się wynikiem negatywnym, gdyż Z. P. z wymaganych minimum 70 punków uzyskał jedynie [...] punktów. Na podstawie negatywnej oceny Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. odmówił nadania Z. P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W dniu 2 stycznia 2001 r. Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego organ centralny nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Decyzja ta została zaskarżona przez Z. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt I SA 2394/01 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowiąca podstawę odmowy nadania licencji dyskwalifikacja wiedzy kandydata - nie znalazła należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie został zanalizowany zarzut wadliwego zredagowania pytań testowych i merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego. Sąd wskazał, że wyjaśnienie sprawy z tego punktu widzenia było nieodzowne. W związku z uchyleniem decyzji przez NSA, organ administracji przekazał wniosek Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w celu ponownego zbadania redakcji testu egzaminacyjnego i oceny jego rozwiązania. W dniu 30 grudnia 2003 r. został wyznaczony Zespół Kwalifikacyjny, który w dniu [...] stycznia 2004 r. przeprowadził badania poprawności redakcji samego testu oraz ponownie dokonał oceny testu. Jak wynika z treści decyzji Zespół Kwalifikacyjny przedstawił następującą opinię: - do każdego z pytań testu przypisana została co najmniej jedna poprawna odpowiedź co było zgodne z § 20 ust. 3 regulaminu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, - redakcja pytań nie budzi zastrzeżeń co do swojej jednoznaczności, - zespół kwalifikacyjny błędnie ocenił pytanie nr 87. Ponadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizie poddano pytania nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...]. Na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy powołaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister wskazał, że nieprawidłowo zostały ocenione tylko odpowiedzi na pytania nr [...],[...] oraz [...], co jednak nie zmienia negatywnego wyniku egzaminu. Przy czym postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji polegającą na uznaniu, że nieprawidłowo oceniono odpowiedzi na pytania [...],[...] oraz [...], a powinno być "Zespół Kwalifikacyjny oceniając rozwiązanie testu w dniu [...] października 2000 r. błędnie ocenił odpowiedź udzieloną na pytanie nr [...]". Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że komisja egzaminacyjna naruszyła regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, a opinie komisji co do tego, że do każdego z pytań testu została przypisana jedna poprawna odpowiedź stoi w jaskrawej sprzeczności ze stanem faktycznym, również sprzeczne ze stanem faktycznym są ustalenie, że redakcja pytań nie budzi zastrzeżeń. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2005 r. skarżący wskazał na nieprawidłową konstrukcję kilku pytań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1422/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania kwalifikacyjnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie organ powoływał się na opinię Komisji Kwalifikacyjnej w przedmiocie badań testu Z. P., jednak w aktach sprawy brak jest tej opinii. Natomiast protokół prac komisji nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie w jakim nakazywał to wiążący w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. W związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., organ pismem z dnia 28 kwietnia 2006 r. przekazał sprawę Wiceprzewodniczącemu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej celem zbadania prawidłowości przeprowadzonego w dniu [...] października 2000 r. drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego tj. egzaminu pisemnego. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2006 r. dokonała ponownej oceny testu egzaminacyjnego kandydata Z. P., dokonując oceny pytań i odpowiedzi. W wyniku oceny pytań i odpowiedzi Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że odpowiedzi na pięć pytań, o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] ocenionych wcześniej negatywnie, należy uznać za prawidłowe. Pozostałe pytania ocenione przez Komisję w dniu [...] października 2006 r. negatywnie, Komisja oceniła również negatywnie, zaś pytania ocenione pozytywnie Komisja ponownie oceniła pozytywnie. Po podsumowaniu wyników testu Z. P., Komisja stwierdziła, że kandydat uzyskał [...] punkty, wobec wymaganych 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania i kończy postępowanie egzaminacyjne z wynikiem negatywnym. Po zapoznaniu się z całością akt sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Decyzja z dnia [...]lipca 2006 r. stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono nierespektowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. oraz złamanie przez Państwową Komisję Egzaminacyjną § 20 pkt. 2 i 3, § 21 i 22 regulaminu działania Państwowej Komisji Egzaminacyjnej. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i unieważnienie całości drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w dniu [...] października 2000 r. a tym samym wyników egzaminu. W odpowiedzi Minister Budownictwa nie zgodził się z zarzutami skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 10 listopada 2006 r. zatytułowanym "Uzupełnienie do skargi" Z. P. ponownie zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zakwestionował treść protokołu Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej przy czym kontrola sadu sprowadza się do zbadania czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne nie mają zatem uprawnień do wydawania orzeczeń merytorycznych, które należą do wyłącznej kognicji organów administracji. W związku z powyższym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w sprawie zarzuty, ponawiane następnie w kolejnych pismach procesowych, sąd doszedł do przekonania, że zarzuty te nie podważają legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2000 roku Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Dodatkowo należy podnieść, że oceniając pod względem legalności zaskarżoną decyzję, sąd był związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 roku oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 roku. Zdaniem sądu te zalecenia zostały przez organ naczelny wypełnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo omówił ocenę odpowiedzi tekstowych skarżącego, w aktach sprawy znajduje się również opinia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej dotycząca oceny poprawności tekstu egzaminacyjnego rozwiązanego przez Z. P. oraz ponowną ocenę tekstu egzaminacyjnego, których brak zarzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2005 roku. Problematyka dotycząca nadawania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w zakresie obrotu nieruchomościami uregulowana jest w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (DZ.U. Nr 35 poz. 314). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w dacie wydawania decyzji przez Ministra Budownictwa nie obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącymi działalności zawodowej. (Dz. U. Nr 115 poz. 745), tym samym nie obowiązywał także regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ustalony przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie §14 ww. rozporządzenia, o dołączenie którego do akt sprawy wnosił skarżący. Analizując treść powyższych aktów prawnych, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Ministra Budownictwa, nie można zarzucić, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. W § 24 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku określone zostało, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. Pierwszy etap polega na ustaleniu przez Komisję czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych m.in. do otrzymania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie z nieruchomościami. Natomiast w drugim etapie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzany jest egzamin, obejmujący część pisemną i ustną, w trakcie którego komisja sprawdza przygotowanie teoretyczne i praktyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej. W przypadku nieuzyskania, przez kandydata, w części pisemnej egzaminu co najmniej 70 punktów, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym (§31 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Rozporządzenia określa również sposób oceny pytań w teście, które są oceniane w ten sposób, że za odpowiedź prawidłową otrzymuje się 1 punkt, przy czym za prawidłową uznaje się odpowiedź wskazująca wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe, za odpowiedź nieprawidłową lub brak odpowiedzi kandydat otrzymuje 0 punktów (§ 30 pkt 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie postępowanie kwalifikacyjne przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną trzykrotnie zakończyło się wynikiem negatywnym dla skarżącego. W czasie pierwszego postępowania kwalifikacyjnego skarżący otrzymał [...] punktów, w czasie drugiego [...], a w czasie trzeciego [...]. Każda z tej liczby punktów nie odpowiada jednakże wymaganej ww. rozporządzeniem liczbie 70 punktów, które warunkują uznaniem, że pisemna część postępowania kwalifikacyjnego zakończyła się wynikiem pozytywnym. Bez znaczenia zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest okoliczność, którą podnosił w uzasadnieniu skargi Z. P., że wynik prac komisji jest niewiarygodny, gdyż wg niego suma punktów odpowiedzi ocenionych negatywnie i pozytywnie nie odpowiada liczbie 100. Kwestią istotną dla sprawy jest bowiem, jaką liczbę punktów ocenionych pozytywnie w czasie postępowania kwalifikacyjnego otrzymał skarżący, bo od liczby otrzymanych punktów zależy czy postępowanie kwalifikacyjnego zakończy się wynikiem negatywnym czy też pozytywnym. Wynik postępowania kwalifikacyjnego jest zaś wiążący dla organu centralnego przy wydawaniu decyzji dotyczącej nadania licencji zawodowej. Pozostałe zarzuty skargi sprowadzają się do negatywnej oceny posiadanej wiedzy przez członków komisji oraz do wytknięcia pytaniom tekstowym braku możliwości udzielenia na nie prawidłowej odpowiedzi. Natomiast jak już wspomniano wyżej, sąd administracyjny rozpatruje zaskarżoną decyzję tylko w aspekcie jej legalności. Nie ma natomiast kompetencji do weryfikacji pod względem merytorycznym wyników egzaminu przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Z tego powodu tego rodzaju wywody i zarzuty skargi nie mogą być w ogóle przedmiotem badania sądu. Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skutkowało jej oddaleniem.