I SA/Wa 1354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę i Miasto W. z mocy prawa własności szeregu nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych, z wyłączeniem budynków stanowiących własność użytkowników wieczystych tych gruntów, położonych w mieście W., obrębie ewidencyjnym nr [...] opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do [...] oraz od [...] do [...], stanowiących integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...] i [...] wystąpiła A. T. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w punkcie I odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę i Miasto W. z mocy prawa własności szeregu nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych, z wyłączeniem budynków stanowiących własność użytkowników wieczystych tych gruntów, położonych w mieście W., obrębie ewidencyjnym nr [...] opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do [...] oraz od [...] do [...], stanowiących integralną część decyzji, w zakresie dotyczącym działek nr [...] oraz [...] (powstałej z działki nr [...]), w punkcie II decyzji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] oraz [...] (powstałej z działki nr [...]). Po rozpoznaniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. stanowi art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część kontrolowanej decyzji Wojewody [...] Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Zgodnie z przesłanym przez Burmistrza W. przy piśmie z dnia 7 listopada 2012 r., Nr:[...], wyciągiem z księgi wieczystej odzwierciedlającym stan prawny przedmiotowych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., w dniu komunalizacji jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Minister wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...], II Wydział Ksiąg Publicznych z dnia [...] czerwca 1959 r. stwierdzono o przejściu prawa własności czasowej działki nr [...] (aktualnie odpowiadającej działkom nr [...], [...], [...], [...] i [...]) położonej w W. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2 ze Skarbu Państwa na rzecz I. i M. P. Jak wskazano już w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., prawo "własności czasowej" to aktualnie prawo użytkowania wieczystego (zmienione zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159)). Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) - art. 100 i następne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. postanowienia Sądu Powiatowego w [...], przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa może nastąpić z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczonego terminu własność powróci samym przez się prawem do zbywcy. Taki sposób przenoszenia własności określany był jako własność czasowa. W 1969 r. ta część przepisów dekretu została uchylona przez art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159), która w art. 39 ust 1 przewidywała, iż ilekroć dotychczasowe przepisy przewidują zbywanie gruntów państwowych na własność czasową, rozumieć przez to należy oddawanie w użytkowanie wieczyste w trybie określonym w niniejszej ustawie. Określenie "własność czasowa" zawiera właśnie w swojej treści akt notarialny z dnia [...] czerwca 1959 r. Rep. A Nr [...] wskazany przez stronę jako podstawa tytułu własności do działek nr [...] i [...] M. i I. P. W § 2 powyższego aktu notarialnego wyraźnie wskazano, iż przekazanie spornej nieruchomości na rzecz M. i I. P. następuje na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132), która w art. 5 przewidywała jedynie ustanowienie prawa własności czasowej do przekazywanej nieruchomości. Taki zapis został przywołany w dalszej części § 2 aktu notarialnego gdzie wskazano, iż przeniesienie własności gruntu następuje na własność czasową z zastrzeżeniem powrotu własności tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa po upływie 80 lat od dnia zawarcia umowy notarialnej. Wobec powyższego zarzut strony, iż w dacie komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa organ uznał za bezpodstawny. W ocenie Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1995 r. Rep. A [...], M. P. darowała prawo wieczystego użytkowania działek nr [...] i [...] synowi Z. P. Decyzją Urzędu Miasta W. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], przekształcono prawo użytkowania wieczystego do działek nr [...] i [...] ustanowione na rzecz M. P. w prawo własności. Kolejno aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2001 r. Rep. A [...] M.P. sprzedała Gminie W. działkę o nr [...] (powstałą z podziału działki [...]). Obecnie działki nr [...] i [...] (działka powstała po podziale działki [...]) stanowią własność A. T. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt. [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. P. Organ wskazał, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. zostało wszczęte w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawczyni zaś legitymuje się tytułem prawnym tylko do działek nr [...] i [...], zatem postępowanie w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] organ uznał za bezprzedmiotowe. Minister wskazał jednocześnie, że działki nr [...] i [...], wobec których wszczęto postępowanie administracyjne, stanowią własność osób fizycznych, a osoby te nie zostały powiadomione o postępowaniu. Minister zawiadomił zatem właścicieli o toczącym się postępowaniu. Jednocześnie wskazał, iż w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] postępowanie zostało umorzone, a więc rozstrzygnięcie w ww. sprawie nie wywołuje skutków materialnoprawnych ww. zakresie. Odnosząc się do zarzutów strony Minister podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Minister nie jest właściwy do przeprowadzenia ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego. Minister podtrzymał własne stanowisko wyrażone w decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], bowiem w dniu komunalizacji nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, a także w zakresie umorzenia postępowania w części dotyczącej działek ewidencyjnej nr [...] [...] i [...]. Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniosła, że działka o numerze [...] należąca do M. P. w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. była własnością czasową do [...] czerwca 2039 r. W ocenie skarżącej nie są prawdziwe twierdzenia Urzędów, iż działka o numerze [...] była własnością Skarbu Państwa. Brak jest bowiem aktu notarialnego na zbycie działki o numerze [...]. Jakiekolwiek parcelacje działki przez Gminę nie mogły mieć miejsca. M. P. jako właścicielka działki o numerze [...] nigdy nie zlecała podziału działki do dnia 27 maja 1990 r. Skarżąca podała, że zawiadomienia z Sądu Ksiąg Wieczystych 3 sierpnia 1990 r. [...] i z dnia 18 września 1995 r. [...] potwierdzają o podziale działki numer [...] dokonane przez Gminę na działki o tych samych numerach [...], [...], [...], [...] zabudowana o pow. [...]m2 i [...], [...]. [...]. [...] nie zabudowana o pow. [...] m2 . Skarżąca podniosła, że Gmina nie chcąc płacić odszkodowania próbuje różnymi metodami przerobić dokumenty. Skarżąca podniosła, że jedynymi prawidłowymi wpisami w księgach wieczystych numer [...],[...],[...] są : 1995 r. M. P. zbyła na rzecz syna Z. P. działkę o pow. [...]m2 akt notarialny REP. A numer [...] oraz w 2001 r. na rzecz Gminy zbyła działkę [...] o pow. [...]m2 akt notarialny A numer [...]. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody z dnia [...] października 1991 r. została wydana w oparciu o fałszywe dokumenty dotyczące działki nr [...] zakupionej w 1959 r., a tym samym została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że Gmina posiada uprawnienia właścicielskie, ale nie jest właścicielem do końca trwania umowy tj. do [...] czerwca 2039 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Pismem z dnia 14 września 2014 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z: 1) wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] L.dz. [...] z dnia 26 lutego 1959 r. DZKW Nr [...] o założenie księgi wieczystej na nieruchomość nierolniczą o powierzchni [...] m2 (załącznik do wniosku dowodowego oznaczony przez skarżącą nr. 63); 2) zarządzenia Sądu Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. (załącznik nr 33 do skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej i przeprowadził dowód z wymienionych dokumentów. Uczestnik postępowania Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji odpowiadają prawu. Prawidłowo organ stwierdził, iż w sprawie tej, w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zaś w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...] zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Poddana ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 18 ust. 1, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. W sprawie tej organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działki nr [...] i [...], w odniesieniu do których skarżąca legitymuje się obecnie tytułem własności, w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a nie I. i M. P. Powyższe wynika z treści KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości. Podstawę ujawnienia własności Skarbu Państwa stanowił dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Potwierdza to także treść postanowienia Sądu Powiatowego w [...], II Wydział Ksiąg Publicznych z dnia [...] czerwca 1959 r., o przejściu prawa własności czasowej działki nr [...] (aktualnie odpowiadającej działkom nr [...],[...],[...],[...] i [...]) położonej w W. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2 ze Skarbu Państwa na rzecz I. i M. P. Wbrew twierdzeniom skarżącej nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie stanowiła w dacie komunalizacji własności I. i M. P. Skarżąca błędnie w sprawie tej utożsamia prawo własności czasowej uzyskanej na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1959 r. Rep. A Nr [...] z prawem własności. Prawidłowo organ stwierdził, że prawo własności czasowej, które przeniesione zostało mocą powołanego aktu notarialnego na M. i I. P., to aktualnie prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 100 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), ujętym w dziale IV "własność czasowa", przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo przez związek samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną prawa publicznego może nastąpić z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczonego terminu własność powróci samym przez się prawem do zbywcy (własność czasowa). Stosownie do art. 100 § 2 zdanie pierwsze, termin powrotu nie może być krótszy niż lat trzydzieści ani dłuższy niż lat osiemdziesiąt. Zgodnie zaś z art. 101 dekretu, do przeniesienia własności nieruchomości z zastrzeżeniem powrotu na rzecz zbywcy potrzebny jest wpis do księgi wieczystej. Na mocy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), utracił moc dział IV (art. 100-112) dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. stanowił, iż ilekroć dotychczasowe przepisy przewidują zbywanie gruntów państwowych na własność czasową, rozumieć przez to należy oddawanie w wieczyste użytkowanie w trybie określonym w niniejszej ustawie. Dawne określenie własność czasowa to obecnie obowiązujące użytkowanie wieczyste, które polega na oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej będącej własnością m.in. Skarbu Państwa, na ściśle oznaczony czas. Prawidłowo organ wskazał, że określenie własność czasowa zawiera właśnie w swojej treści akt notarialny z dnia [...] czerwca 1959 r. Rep. A Nr [...] wskazywany mylnie przez skarżącą jako podstawa tytułu własności do działek nr [...] i [...] M. i I. P. W § 2 powyższego aktu notarialnego wskazano, iż przekazanie spornej nieruchomości na rzecz M. i I. P. następuje na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132), która w art. 5 przewidywała jedynie ustanowienie prawa własności czasowej do przekazywanej nieruchomości. Taki zapis został przywołany w dalszej części § 2 aktu notarialnego gdzie wskazano, iż przeniesienie własności gruntu następuje na własność czasową z zastrzeżeniem powrotu własności tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa po upływie 80 lat od dnia zawarcia umowy notarialnej. Także przeprowadzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowód uzupełniający z dokumentów wskazanych przez skarżącą nie pozwala na wyprowadzenie przeciwnego twierdzenia. Potwierdza jedynie, iż nieruchomość w dacie komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. Wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] L.dz. [...] z dnia 26 lutego 1959 r. [...] stanowi o założeniu księgi wieczystej na nieruchomość nierolniczą o powierzchni [...] m2 i wpisaniu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Zarządzenie Sądu Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. stanowi natomiast o wykonaniu postanowienia Sądu Powiatowego w [...], II Wydział Ksiąg Publicznych z dnia [...] czerwca 1959 r. o przejściu prawa własności czasowej działki nr [...] ze Skarbu Państwa na rzecz I. i M. P. Zarządzenie to nie stanowi tytułu własności. Mając na uwadze, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji nie zawierają uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był skargę oddalić. Podniesione w skardze kwestie podziału nieruchomości, czy dokonywanych w poszczególnych latach wpisów w księgach wieczystych, których prawidłowość skarżąca kwestionuje, nie podważają prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.