I SA/Wa 1354/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania B. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem E. P.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. B. P. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, zaliczonym do pierwszej grupy inwalidów, synem – E. P., którego niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia – jak wynika z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z [...] grudnia 1991 r., nr akt [...]. Wyżej wymieniona pobiera emeryturę z ZUS, której wysokość, jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji ZUS z [...] marca 2020 r., znak: [...], po waloryzacji wynosi [...] zł, do której przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. wystąpiła ona o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r". W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., odmówił przyznania B. P. świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci przysługiwania jej prawa do emerytury. Jak przy tym zwracało uwagę Kolegium, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby możliwość jego przyznania w wymiarze stanowiącym różnicę między wysokością owego świadczenia, a pobieraną emeryturą, o co w odwołaniu wnioskowała strona. Wskazało, że na ocenę sytuacji pobierających emeryturę opiekunów osób niepełnosprawnych nie rzutuje także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, uznający ww. przepis w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosi się on bowiem jedynie do osób, które mają ustalone prawo do renty. Zwracało uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Ma ono zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Z uwagi zatem na ów cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalane prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Podkreślało jednocześnie, że przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Podkreślając, że musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Stwierdziło, że skarżąca urodziła się w 1938 r., zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy. Również nie przedłożyła ona żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego wynikałaby zdolność podjęcia zatrudnienia. W ocenie Kolegium brak jest zatem podstaw do stwierdzenia istnienia bezpośredniego związku między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a podjęciem opieki nad synem. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą uzyskiwaną przez stronę, mimo istnienia wszystkich przesłanek świadczenia; - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. renty wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na niezależne mimo istnienia wszystkich do przyznania okoliczności niezależnie od niej; - art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym synem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury, za czym z kolei opowiada się skarżąca. Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. w przywoływanych w wyrokach NSA: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych, zdaje się obecnie dominować w judykaturze i skład orzekający w sprawie go w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i czego w toku postępowania oczekiwała skarżąca – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej i czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania przez organy administracji publicznej stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa wynika z kolei z dyspozycji normy prawnej ujętej w art. 9 k.p.a. Ponadto z treści art. 79a k.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.