I SA/Wa 1368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Rudnicka WSA Bogdan Wolski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] przy ul. [...] w części stanowiącej działki ewid. nr [...], których właścicielem jest Skarb Państwa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1949 r. tytuł własności nieruchomości [...]. uregulowany był na rzecz I. G. i F. G. Nieruchomość ta, położona przy ul. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a zatem z dniem 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., na podstawie art. 1 tego dekretu, przeszła na własność gminy W.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wnioskiem z dnia 10 lutego 1949 r. będący adwokatem pełnomocnik I. D. i R. S., B. G., J. G. i J. S., wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] przy ul. [...] stanowiącego część nieruchomości [...], a Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] utrzymało w mocy tę decyzję. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1972 r., a decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Z ustaleń organu wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] czerwca 1960 r. sygn. akt [...] spadek po I. G. zmarłym w dniu [...] sierpnia 1944 r. nabyły jego dzieci: J. S. i J. G. po 1/2. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W z dnia [...] marca 1958 r. spadek po B. G., zmarłej w dniu [...] listopada 1957 r. nabyły jej dzieci: J. S. i J. G. po 1/2. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W z dnia [...] czerwca 1973 r. sygn akt [...] spadek po F. G. z mocy testamentu nabyły: R. S. i I. D. po 1/2 części spadku każda. Spadek po R. S., zmarłej w dniu [...] września 1973 r., zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 1974 r. sygn akt [...] r. nabyła w całości córka I. D. Postanowieniem Sądu Rejonowego W. sygn, akt [...] spadek po I. D., zmarłej [...] czerwca 1989 r., na mocy testamentu nabyła A. K. w całości. Spadek po J. S. zmarłej dnia [...] września 1984 r., na mocy ustawy nabył w całości syn J. S., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] czerwca 1985 r. sygn akt [...]. Spadek po J. G., zmarłym dnia [...] lipca 1966 r., nabyli: żona H. G. oraz dzieci W. G. oraz A. G. po 1/3 części spadku każde z nich na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] sierpnia 1974 r. sygn akt [...]. A zatem, zdaniem organu, stronami postępowania są: A. K., J. S., H. G., W. G. i A. F. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. wynika, iż w skład nieruchomości objętej przedmiotową decyzją wchodzą działki ewidencyjne: nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa, oraz, że na dz. ew. nr [...] ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz L. Sp. z o.o. W aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej dotyczący dz. [...], z którego wynika, iż na dzień 16 grudnia 2007 r. użytkownikiem wieczystym dz. [...] jest B. Spółka z o. o. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. M. G. jako pełnomocnik J. S., H. G., W. G. i A. F., wniosła o wygaszenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. z uwagi na fakt, że stały się bezprzedmiotowe. Bezpośrednią przesłanką wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego była decyzja z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, przewidująca rozbudowę W. i usytuowanie ochronnego pasa zieleni dla tej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku o wygaszenie wyjaśniono, że decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1972 r. przewidująca rozbudowę zakładów W. utraciła swą moc, inwestycji nie zrealizowano a przedsiębiorstwo W. uległo likwidacji. Zatem przestał istnieć cel stanowiący przesłankę wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. A skoro przestał istnieć społeczny, prawny i ekonomiczny cel tej decyzji to stała się ona bezprzedmiotowa i powinna zostać wygaszona. Wnioskiem z dnia 4 września 2007 r. A. K. wystąpiła o zaprzestanie naruszenia prawa i rozpatrzenie sprawy dot. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r., a Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego wynika, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem trzeba również wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem, zdaniem Wojewody [...], zbadać należało, czy decyzja jest bezprzedmiotowa oraz czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, jak wskazują następcy prawni byłego właściciela nieruchomości. Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. uczestnikami postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinny być osoby fizyczne bądź prawne, którym przysługuje zarówno prawo własności jak też prawo użytkowania wieczystego względem nieruchomości będącej przedmiotem toczącego się postępowania. Można więc uznać, zdaniem organu, iż zasada ta odnosi się również do postępowań mających na celu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, iż z rozdzielnika i treści zaskarżonej decyzji Prezydenta W. wynika, iż organ pierwszej instancji nie skierował jej do użytkownika wieczystego działki nr [...], która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Skoro organ wskazał, że działka nr [...] została objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r., to osoba, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy do tej części nieruchomości powinna brać udział w postępowaniu, które dotyczy tej nieruchomości. Kwestia ta ma również znaczenie z tego względu, że stanowisko użytkownika wieczystego wobec wniosku o wzruszenie decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. przesądzać będzie o tym, czy wygaszenie tej decyzji leżeć będzie również w interesie tej strony postępowania. Z orzecznictwa sądowego wynika, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r., tak jak w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r., wskazano, że decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. funkcjonuje w obrocie prawnym łącznie z utrzymującą ją w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r., która ostatecznie rozstrzyga o istocie sprawy. Natomiast do decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska tryb art. 162 § 1 kpa nie ma zastosowania więc nawet w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia zaskarżonej decyzji ww. decyzja organu drugiej instancji pozostałaby w obrocie. W wyroku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1983/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. oraz Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na naruszenie właściwości przez organy administracji przy wydawaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która dotyczyła zarówno części nieruchomości stanowiącej własność W. jak również części stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał również, iż "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta W. nr [...] r. nie odnosi się do całości wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. pomija bowiem decyzję Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1972 r. Przy czym uzasadniając to rozstrzygniecie organ zauważył, że nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. gdyż nie jest ona samodzielnym bytem prawnym, bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym łącznie z utrzymującą ją decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. Ten wywód nie znalazł jednak odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Istnieje więc wewnętrzna sprzeczność pomiędzy tymi częściami decyzji (...) ". Wojewoda [...] stwierdził, iż mając na uwadze, że prawomocne orzeczenie wiąże organy państwowe, zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. winna uwzględnić ww. uwagę sądu poprzez ustosunkowanie się do całości wniosku i zbadanie, czy organ pierwszej instancji jest organem właściwym do rozpatrzenia części wniosku dotyczącej wygaszenia decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. Uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji doprowadziły do naruszenia zasad procesowych w stopniu nie pozwalającym na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bowiem doprowadzono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego do naruszenia zasad przewidujących udział stron w postępowaniu, naruszając zasady postępowania wskazane w przepisie art. 7, art. 8, art. 9 kpa. Naruszona została również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w przepisie art. 10 § 1 kpa. Braki te doprowadziły do wadliwości całego postępowania dowodowego i w efekcie nastąpiło naruszenie przepisu art. 77 i art. 81 kpa. Konsekwencją tych wszystkich braków jest uzasadnienie sporządzone przez organ pierwszej instancji wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 107 §3 kpa. Zatem, zdaniem Wojewody [...], decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego ponieważ naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, i konieczne jest tym samym przeprowadzenie postępowania od początku, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Sp. z o.o.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: (1) art. 156 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do osoby, która nie była stroną w sprawie, (2) art. 40 § 1 i 2 kpa poprzez nie doręczenie decyzji stronie postępowania, oraz (3) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu - wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Skarżąca podniosła, że, jak wskazał Wojewoda [...], stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest osoba prawna działająca pod firmą – B. sp. z o.o. z siedzibą w W., a organ drugiej instancji doręczył zaskarżoną decyzję radcy prawnemu K. W., na adres [...], wskazując ją jednocześnie jako pełnomocnika spółki B. sp. z o.o. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej organ nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 § 4 kpa, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła, że nie ustanowiła radcy prawnego K. W. swoim pełnomocnikiem w niniejszej sprawie. Wprawdzie dowiedziała się o zaskarżonej decyzji od radcy prawnego K. W., ale informacja ta nie miała charakteru oficjalnego, a zatem nie można uznać, że doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Ponadto organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 156 pkt 4 kpa ponieważ skierował wydaną przez siebie decyzję do osoby nie będącą stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestniczka A. K. wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej w oparciu o twierdzenia własne skarżącej Spółki, bowiem z twierdzeń zawartych w skardze wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nie została jej dotychczas prawidłowo doręczona, w związku z tym skargę należy uznać za przedwczesną, skoro rzeczona decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a ewentualnie o oddalenie skargi w całości, z uwagi na to, że skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] nie dotyczyła działki ewid. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] przy ul. [...] stanowiącego część nieruchomości [...], których właścicielem jest Skarb Państwa w całości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 5. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy - Wojewoda [...] - stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, m. in., że "uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji doprowadziły do naruszenia zasad procesowych w stopniu nie pozwalającym na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (...) Braki te doprowadziły do wadliwości całego postępowania dowodowego (...) decyzja Prezydenta Miasta W. Nr ... z dnia [...] lipca 2008 r., wydana została z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego ponieważ naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów czy ewentualne uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji nie stanowią wystarczającej przesłanki do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (o którym mowa w art. 138 § 2 kpa) nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że wszystkie braki postępowania dowodowego - o którym to postępowaniu nie ma mowy w art. 138 § 2 kpa - doprowadziły do wadliwości całego postępowania dowodowego. 8. Organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe okoliczności. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.