I SA/Wa 1370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia decyzji. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Operator G. [...] S.A. z siedzibą w W. pismem z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o odtworzenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] wskazując, że wnioskodawca posiada jedynie kserokopię decyzji, jej oryginał nie został odnaleziony, a jest to niezbędne do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania, toczącej się na podstawie w/w decyzji. Starosta W. postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia w/w decyzji podnosząc, że przepisy kpa nie regulują postępowania w sprawie odtworzenia akt. Ponadto nawet gdyby uznać, że można odpowiednio stosować przepisy kpc, to sprawa taka, na podstawie art. 718 kpc uległa przedawnieniu. Operator G. [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że stanowisko Starosty jest wadliwe, gdyż utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, w celu przeprowadzenia tego postępowania, wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył treść art. 61a § 1 kpa podkreślając, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zdaniem SKO w [...] w niniejszej sprawie skarżący jest niewątpliwie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, rozważenia wymaga natomiast kwestia, czy wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. SKO wskazało sytuacje, które uzasadniają wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa i podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przepisy kpa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt. Co prawda, jak wskazał skarżący w zażaleniu, orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazywało odpowiednie stosowanie, w celu prowadzenia tego postępowania, przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium podziela jednak stanowisko organu pierwszej instancji. Na poparcie twierdzeń organ przytoczył orzeczenie NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OW 9/18, w którym stwierdzono, że odtworzenie akt postępowania administracyjnego lub niektórych dokumentów, stanowiących część takich akt, nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak przepisu prawa, który stanowiłby, że takie odtworzenie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie jest to także działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż także brak przepisu prawa, który by tak stanowił. W ocenie NSA brak podstaw, aby możliwość odtworzenia akt postępowania administracyjnego lub ich części wyprowadzać z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub kodeksu postępowania cywilnego. Jest natomiast dopuszczalne ustalenie w konkretnej sprawie administracyjnej treści dokumentu, będącego częścią akt postępowania administracyjnego, jeżeli ten dokument jest istotnym w sprawie dowodem. Takiego ustalenia dokonuje się jednakże w postępowaniu dowodowym przy użyciu dopuszczalnych środków dowodowych (art. 75 kpa). W związku z tym właściwym do dokonania tych czynności jest ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie. W świetle powyższego Kolegium uznało, że brak jest podstaw aby uznać, że postępowanie takie może być prowadzone na podstawie przepisów kpc albo ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast treść decyzji, której odtworzenia domaga się skarżący, może zostać ustalona w postępowaniu odszkodowawczym. Operator G. [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 61a § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia decyzji, ze względu na brak przepisów przewidujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt, podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje odpowiednie stosowanie, w celu przeprowadzenia tego postępowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie, utrzymanie w mocy postanowienia Starosty W. podczas, gdy skarżąca posiada interes prawny w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu odtworzenie zaginionej decyzji; 3. art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji państwowej; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa przez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Starosty w całości, pomimo istnienia okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem postanowienia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa; 5. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018. 2204 ze zm.) poprzez rozpatrzenie odwołania od postanowienia przez SKO w sytuacji, gdy postanowienie dotyczy wykonywania przez Starostę zadań administracji rządowej, a zatem w takim przypadku organem wyższego stopnia powinien być wojewoda. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] uznając, że przepisy kpa nie przewidują możliwości wszczęcia tego postępowania. Zdaniem organów brak jest też podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów kpc oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących kwestie odtworzenia akt. Treść decyzji, której odtworzenia domaga się skarżący, może zaś zostać ustalona w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa nie jest kwestionowane. Odnosząc się natomiast do drugiej ze wskazanych wyżej przesłanek zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu powołanego przepisu to okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaliczyć tu można np. sytuację, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, gdy wydano już rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] kwietnia 1976 r., która – jak wskazano we wniosku - jest mu niezbędna do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie działki nr ew. [...] w J. Zdaniem Sądu prawidłowo organy orzekające uznały, że brak było podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przedmiotowa decyzja powinna bowiem zostać odtworzona w ramach w/w postępowania odszkodowawczego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy kpa nie przewidują możliwości wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej celem odtworzenia określonego dokumentu. Jak stwierdzono w powołanym wyżej postanowieniu NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OW 9/18, odtworzenie akt postępowania administracyjnego lub niektórych dokumentów, stanowiących część takich akt, nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak jest przepisu prawa, który stanowiłby, że takie odtworzenie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie jest to także działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż także brak przepisu prawa, który by tak stanowił. Ustalenie treści danego dokumentu powinno nastąpić w konkretnej sprawie administracyjnej, w której dany dokument jest częścią akt administracyjnych i jest niezbędny jako istotny dowód w tej sprawie. Jak podkreślił NSA w/w orzeczeniu ustalenia dokonuje się w postępowaniu dowodowym przy użyciu dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w kpa. Właściwym do dokonania tych czynności jest natomiast ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie. Brak jest też podstaw, aby możliwość odtworzenia akt postępowania administracyjnego lub ich części wyprowadzać z przepisów kpc lub ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że skoro decyzja z [...] kwietnia 1976 r., której dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania, jest częścią akt administracyjnych w innej sprawie administracyjnej, to właśnie w ramach tej sprawy (dotyczącej ustalenia odszkodowania) powinny zostać podjęte czynności celem odtworzenia treści przedmiotowej decyzji. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia w/w zaginionej decyzji. Nie można bowiem uznać, że postępowanie mające na celu odtworzenie zaginionej decyzji jest odrębną sprawą administracyjną. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kpa oraz przez właściwe organy administracji. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.