I SA/Wa 1370/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wydaną w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 5 ust. 4 tej ustawy, odmawiającą nieodpłatnego przekazania na własność Gminy [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość gruntową położoną we [...] o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...],[...] jako działka nr [...] , [...], o powierzchni [...] ha. Organ odwoławczy uwzględnił, że z wnioskiem o przekazanie na rzecz Gminy [...] własności wyżej wymienionej nieruchomości gruntowej wystąpił Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego [...] uzasadniając go potrzebą realizacji zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wojewoda [...] ustalił, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Umową sprzedaży z [...] czerwca 2009 r. Gmina [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...],[...] w obrębie [...],[...], stanowi własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] i sklasyfikowana jest w użytku gruntowym "dr" (drogi). Działka nr [...] znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego (w tym protokołu dotyczącego przekazania Gminie [...] mienia Skarbu Państwa położonego w ciągu ulicy [...] stanowiącej drogę gminną nr [...]) wynika, że działka nr [...] leży w pasie drogi gminnej i zajęta jest przez infrastrukturę drogową. W protokole z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2016 r., doprecyzowano tę informację wskazując, że działka zajęta jest przez zieleń urządzoną na której znajduje się znak drogowy oraz lampa oświetleniowa, na której umieszczono dwie tablice z nazwami ulic. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej ma charakter uznaniowy. Wątpliwości w sprawie budzi fakt, że jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji Gmina [...] nie ponosi obecnie kosztów związanych z realizacją na niej zadań własnych - co może sugerować że zadania te nie są jednak realizowane. W piśmie Kierownika Działu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzono co prawda, że działka nr [...] położona jest w pasie drogi gminnej, jednocześnie jednak wskazano, że Zarząd nie ponosi obecnie kosztów utrzymania działki nr [...]. Również z pism Zarządu Zieleni Miejskiej z [...] lipca 2018 r. i spółki [...] Sp. z o.o. z [...] sierpnia 2018 r. nie wynika taka okoliczność - stwierdzono w nich, że powierzchnia działki nr [...] nie została ujęta w powierzchni zieleni ulicy [...], która objęta jest pracami związanymi z pielęgnacją zieleni w pasie drogowym. Ponadto, z materiałów zamieszczonych w Systemie Informacji Przestrzennej [...] (www. [...].pl) nie wynika, żeby na działce nr [...] położony był znak drogowy i lampa oświetleniowa, jak podnosi to wnioskodawca. Na podstawie zamieszczonej w Systemie ortofotomapy z naniesionymi granicami działek (wydruk mapy dołączono do akt sprawy) organ stwierdził, że obiekty te położone są w granicach działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Reasumując uznał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał należycie, w jaki sposób realizowane są (aktualnie) zadania własne Gminy na przedmiotowej nieruchomości i że w konsekwencji spełnione zostały przesłanki przekazania nieruchomości. Gmina [...] odwołała się od powyższej decyzji wskazując, że brak na dzień dzisiejszy działań zarządczych na działce nr [...] stanowiącej fragment drogi gminnej, nie powinien być zakwalifikowany jako "niewykonywanie" zadań gminy w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Poza tym sam fakt braku ujęcia działki w pracach związanych z pielęgnacją zieleni nie oznacza, że prac takich na tej działce nie wykonywano. Podniesiono, że słup oświetleniowy znajduje się praktycznie na granicy działek nr [...] i [...], natomiast znak drogowy wydaje się, że posadowiony jest wyłącznie w obszarze działki [...]. Wątpliwości w tej mierze mogłyby zostać rozstrzygnięte w drodze zleconych czynności geodezyjnych, czego Wojewoda zaniechał. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] akcentowała, że w judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przekazanie gminie mienia w omawianym trybie (art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej), nie będącego przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. W niniejszej sprawie Gmina powoływała się w trakcie postępowania na art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadanie własne gminy, a w tym przypadku zadanie dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Abstrahując od stwierdzenia Wojewody, zgodnie z którym w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał należycie, w jaki sposób realizowane są (aktualnie) zadania własne Gminy na przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy przypomniał, że wykładnia art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wskazuje na możliwość (fakultatywność), nie zaś konieczność (obligatoryjność) przekazania Gminie przedmiotowego mienia. Organ nie jest w przedmiotowej sytuacji zobowiązany do przekazania nieruchomości, a co więcej nie ma nawet możliwości takiego przekazania, gdyby powziął wątpliwości co do faktycznego związku przedmiotowego mienia z wykonywaniem zadań samorządu terytorialnego przez określoną Gminę. Decyzja o przekazaniu bądź o odmowie przekazania nieruchomości na własność Gminy pozostawiona jest uznaniu organom administracji państwowej, a granicą owego uznania jest obowiązek realizowania obowiązujących aktów prawnych. Ponadto - w kontekście powyższego – organ zwrócił uwagę na fakt, że istota prawa użytkowania wieczystego nieruchomości polega na tym, że choć właścicielem gruntu pozostaje Skarb Państwa, użytkownik wieczysty może z niego korzystać w zakresie zbliżonym do zakresu uprawnień właściciela. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste umożliwia Gminie [...] realizację zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. zadań z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Do realizacji tych planów nie jest niezbędne nabycie opisanej na wstępie nieruchomości na własność przez Gminę [...]. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody [...] zarzucając ww. decyzjom naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Zwróciła się również o zasądzenie od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania sądowego. Gmina podkreśliła, że w stosunku do pozostałego terenu, na którym wykonywane jest zadanie publiczne tj. droga gminna - ulica [...] [...], (obręb [...] AM [...] działki nr; [...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...] oraz AM [...] działki nr: [...] i [...]), Gminie [...] przysługuje prawo własności i tym samym brak jest uzasadnienia aby prawo to nie zostało przekazane Gminie [...] również w stosunku do działki, która razem z wymienionymi wyżej działkami tworzy pas drogowy ulicy [...]. Przedmiotowa nieruchomość jako stanowiąca część drogi gminnej jest w całości utrzymywana przez Gminę [...] i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Podkreślono, że pozostawienie spornej nieruchomości jako stanowiącej własność Skarbu Państwa nie przynosi i nie przyniesie temu podmiotowi żadnych pożytków i przychodów. Nieruchomości stanowiące drogi publiczne podlegają bowiem wyłączeniu z obrotu cywilnoprawnego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W świetle ust. 2 art. 5 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych miasta [...], miasta [...] i miasta [...] oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. W myśl art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i - jak wywodzi - wykonuje na niej zadania własne. Sporna nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej i zarówno obecnie, jak i w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Rozważaniami zatem należało objąć warunki ustalone w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, który to przepis nie pozostawia wątpliwości, że zarówno okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. Dodać wypada, że przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1437/97, LEX nr 45075). W niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, by nabycie spornej nieruchomości było niezbędne dla realizacji planów związanych z realizacją zadań własnych. Na tym tle kluczową kwestią jest możliwość skorzystania przez skarżącą Gminę z przywołanej regulacji prawnej, przy uwzględnieniu interesu właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia skarżącej Gminy wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej działki są wystarczające do realizacji ustawowych zadań skarżącej Gminy. Gmina jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności (postanowienie Sądu Najwyższego z 24 marca 2017 r., sygn. akt I CSK 633/16). Posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością, z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym skarżąca Gmina ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, że posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Sama skarżąca zresztą nie podnosi, by napotkała problemy w dysponowaniu ww. nieruchomością i nie mogła realizować na tym gruncie powierzonych jej ustawą zadań. Stwierdzić zatem należy, że w powyższych warunkach orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odnośnie do wniosku skarżącej nie może być uznana za dowolną. Nie sposób zatem przyjąć za skargą, że doszło do naruszenia w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 k.p.a. prowadzącego do naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, zwłaszcza że w tym uznaniowym postępowaniu komunalizacyjnym wyważeniu podlegają interesy i potrzeby dwóch podmiotów, a zatem zarówno Skarbu Państwa jak i gminy. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).