I SA/Wa 1371/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] dotyczącą przekazania na rzecz Gminy M. zabudowanej nieruchomość, położonej w miejscowości W., w skład której wchodzą oznaczone w ewidencji gruntów działki o numerach [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Rady Ministrów przekazał na rzecz Gminy M. przedmiotową nieruchomość. Przekazanie to nastąpiło na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wójt Gminy R. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Rady Ministrów. W jego uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że Gmina R. w latach 1999 - 2004 poniosła znaczne nakłady finansowe na remonty i bieżące funkcjonowanie szkoły w W.. Ponadto wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP tj. zasady równej dla wszystkich ochrony własności oraz art. 5 Kodeksu cywilnego tj. zasad współżycia społecznego. Rozpatrując wniosek organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Rada Ministrów dokonując zmiany granic Gmin M. i R. oraz włączając do Gminy M. m.in. miejscowość W., przekazała Gminie M. również kompetencje (obowiązek) do wykonywania szeregu zadań z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności na tym terenie, do których należy m.in. prowadzenie szkoły podstawowej. Pozostaje to w zgodzie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, który stanowi, iż zadaniem własnym gminy są sprawy oświaty (w tym szkół podstawowych) oraz art. 104 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. z 1991 r. Dz. U. Nr 95, poz. 425, ze zm.), z którego wynika, że zadaniem obowiązkowym gmin jest prowadzenie szkół podstawowych. Zasadnym zatem wydaje się przyjęcie tezy, zgodnie z którą konsekwencją przejęcia przez Gminę M. zadań w zakresie prowadzenia szkoły podstawowej w W., jest wyposażenie jej w mienie, które służy wykonywaniu tych zadań, w szczególności poprzez nabycie tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z istoty przeprowadzonego postępowania wynika, iż sytuacja jednej z gmin ulegnie pogorszeniu na skutek przekazania mienia. Dlatego Rada Ministrów konfrontuje interes publiczny, będący powodem zmian granic gmin, z warunkami, od spełnienia których zależy możność dokonania tych zmian, jak również z następstwami wprowadzonych zmian. Powołany przepis art. 4 w ust. 3 wymienia czynniki, którymi musi kierować się Rada Ministrów przy ustalaniu i zmianie granic. Czynniki te brane były pod uwagę również w odniesieniu do zmiany granic gminy M. i gminy R. Powołując się na treść art. 43 i art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ odwoławczy stwierdził, że w razie zmiany granic gminy (podziału), przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wolą ustawodawcy było aby przekazanie mienia komunalnego pomiędzy gminami następowało nieodpłatnie, a decyzja w tej sprawie należy do kognicji Prezesa Rady Ministrów, który w sposób władczy rozstrzyga tę kwestię. Orzekając więc o przekazaniu na rzecz Gminy M. spornej nieruchomości, na której znajduje się Szkoła Podstawowa w W., Prezes Rady Ministrów wykonał, zdaniem organu odwoławczego, dyspozycję art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji Prezes Rady Ministrów uznał, że zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego, ze względu na administracyjny charakter postępowania. Mając powyższe na uwadze Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Kwestionując to rozstrzygnięcie Gmina R. złożyła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Prezes Rady Ministrów nie odniósł się w wyczerpujący sposób do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwróciła uwagę, że Gmina R. w latach 1999 - 2004 poniosła bardzo duże koszty związane z bieżącymi remontami oraz wyposażeniem szkoły w W. Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca uznała, że ze względu na wady decyzji, nie jest możliwe jej wykonanie. Pomiędzy stronami przyszłej umowy przenoszącej własność, brak jest bowiem ustaleń w odniesieniu do wszystkich essentialia negotii takiej umowy o przekazaniu mienia, która zgodnie z przywołaną uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/05 wymaga zachowania formy aktu notarialnego. W tej sytuacji strona skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego oraz art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] i uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone była na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz.1591, ze zm.), który stanowi, że nabycie mienia komunalnego następuje m.in. przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, wyróżnia się dwie formy przekazania mienia. Pierwsza – to forma porozumienia zainteresowanych gmin, druga – decyzja Prezesa Rady Ministrów w razie braku porozumienia. Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie przedstawiony tryb postępowania został zachowany. Rozporządzeniem z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. nr 169, poz.1767) Rada Ministrów dokonała zmiany granic m.in. Gmin M. i R.. W wyniku tej zmiany do Gminy M. włączona została m.in. miejscowość W., na terenie której znajduje się zabudowana nieruchomość, w skład której wchodzą oznaczone w ewidencji gruntów działki o numerach [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Na nieruchomości tej znajduje się, prowadzona dotychczas przez Gminę R., szkoła podstawowa. Pomimo prowadzonych rozmów gminy nie zdołały osiągnąć porozumienia w sprawie zasad przekazania prawa własności spornej nieruchomości, ze względu na rozbieżne stanowiska w sprawie odpłatnego lub nieodpłatnego przekazania przedmiotowego mienia. W tej sytuacji Burmistrz Miasta M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku w sprawie przekazania spornej nieruchomości na rzecz Gminy M. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2005 r. Minister wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o dokonanie podziału spornego mienia pomiędzy Gminą M. a Gminą R.. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Rady Ministrów orzekł o przekazaniu na rzecz Gminy M. spornej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, że Gmina R., co do zasady, nie kwestionuje konieczności przekazania Gminie M. spornej nieruchomości. Kwestionuje jednak fakt, że w zaskarżonej decyzji Prezes Rady Ministrów nie zawarł rozstrzygnięcia co do rozliczeń finansowych pomiędzy gminami, która to kwestia była w istocie przedmiotem sporu między gminami. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że Gmina R. w latach 1999 - 2004 poniosła bardzo duże nakłady związane z bieżącymi remontami oraz wyposażeniem szkoły w W., na co przestawiła kserokopie faktur i rachunków. Rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku zmiany granic gminy i braku porozumienia, na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym Prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości. Kognicja tego organu ogranicza się więc w tym przypadku jedynie do przekazania określonego mienia komunalnego jednej gminy drugiej gminie i nie może być ona interpretowana rozszerzająco. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych. Wszelkie tego typu roszczenia, jako mające charakter stosunków cywilnoprawnych, podlegają bowiem kompetencji sądów powszechnych zgodnie z treścią art. 2 §1 i §3 Kodeksu postępowania cywilnego (patrz np. orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I ACz 128/99, publ. OSA 1999/10/45, uchwała SN z dnia 14 grudnia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/95, publ. OSNC 1996/4/48). Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.