I SA/Wa 1372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2002 r. działając na podstawie art. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – powoływana dalej jak ustawa Przepisy wprowadzające) stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy 1, zapisanych w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha wystąpiły Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] podnosząc, że grunty te winny być wyłączone z komunalizacji, bowiem mienie znajdowało się we władaniu Nadleśnictwa [...] od momentu przekazania go protokołem zdawczo – odbiorczym, a ponadto grunt objęty był planem urządzenia lasu. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Mister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. w części opisanej jak na wstępie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. problematykę państwowych lasów i gruntów leśnych regulowała ustawa z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Zgodnie z art. 29 tej ustawy Minister Leśnictwa przekazywał na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw, a przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z [...] marca 1959 r. Nadleśnictwu Państwowemu [...] przekazano łąkę o powierzchni [...] ha zapisaną w kw [...] tom I karta 1, część położona w P. przy ul. [...] według szkicu sytuacyjnego sporządzonego w skali 1:5000. Organ wyjaśnił, że z zestawienia powyższego szkicu ze znajdującymi się w aktach szkicem mapy oraz mapą zasadniczą sporządzoną przez urząd Miasta P. wynika, że część działki nr [...] wchodziła w skład przekazanej łąki o powierzchni [...] ha. Z powyższego organ wywiódł, że część działki nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. była nie tylko w faktycznym, ale i prawnym posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], co prowadzi do wniosku, że cześć tej działki nie należała do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że część działki nr [...] wchodząca w skład przekazanego gruntu o powierzchni [...] ha, zarówno w dacie 27 maja 1990 r. jak i obecnie jest częścią składową całej skomunalizowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Zatem niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do niewydzielonej części skomunalizowanej działki nr [...] w części objętej wnioskiem, ale co do całej działki. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2011 r., Miasto P. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że organ nie ustalił kto faktycznie władał działką w dacie 27 maja 1990 r. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Podniósł, że warunkiem pozwalającym na uznanie, że działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. była w posiadaniu Nadleśnictwa [...] pod względem prawnym, jest istnienie protokołu zdawczo – odbiorczego. Protokołem tym z [...] marca 1958 r. zawartym między Prezydium Rady Narodowej m. P. a Nadleśnictwem Państwowym [...] przekazano, stosownie do decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] października 1958 r. Nadleśnictwu [...] m.in. część przedmiotowej działki nr [...]. Szczegółowe uzasadnienie organu pierwszej instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który stwierdził, iż komunalizacja części działki nr [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Miasto P. zarzucając naruszenie: art. 7, 77§ 1, 127 § 3 i art. 156 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. W uzasadnieniu skargi Miasto P. stwierdziło, iż Wojewoda [...] na podstawie zebranych dokumentów słusznie orzekł o komunalizacji względem całej działki nr [...]. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające tj. w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie skarżącego w tej dacie żaden inny podmiot nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...]. Ponadto skarżące Miasto P. wskazało na naruszenie elementamej zasady proceduralnej, wyrażonej w art. 127 § 3 k.p.a. dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego. W przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] podpisana została przez pana [...] - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia decyzja z [...] stycznia 2011 r., podpisana została przez [...] - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA, a więc przez przełożonego osoby, która wydała decyzję w wyniku ponownego rozpoznania sprawy – [...], będącego Zastępcą Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA. W opisanej sytuacji naruszona została zasada bezstronności i niezależności organu, gdyż pracownik pozostający w stosunku zależności i podległości służbowej wobec przełożonego, uzależnionych jest od jego wytycznych, a wydana przez niego decyzja odpowiada narzuconej przez przełożonego linii orzeczniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., jak i ją poprzedzającą decyzją tego organu [...] stycznia 2011 r. - nie naruszają prawa. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, tj. w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r., pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, gdyż w postępowaniu tym zadaniem organu nadzorczego jest dokonanie oceny, czy w świetle stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., w sposób prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, a więc czy nie doszło do naruszenia prawa. Organ nadzorczy w postępowaniu tym nie prowadzi postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym, gdyż rola jego sprowadza się jedynie do roli organu kasacyjnego. W sprawie niniejszej, dwukrotnie orzekając Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż przepisem prawa materialnego, którego rażącego naruszenia dopuścił się Wojewoda [...] jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Stanowi on, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa (działka nr [...] o powierzchni [...] ha) należało do jednostek wskazanych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji bowiem gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. nie spełniało tej przesłanki, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tak też uznał organ administracji stwierdzając, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności protokołu zdawczo – odbiorczego z [...] marca 1959 r. wynika, iż protokołem tym zawartym między Prezydium Rady Narodowej m. P., a Nadleśnictwem Państwowym [...] temu ostatniemu przekazano nieruchomość Skarbu Państwa o powierzchni [...] ha zapisaną w kw [...] tom I karta 1, część położona w P. przy ul. [...] według szkicu sytuacyjnego sporządzonego w skali 1:5000. Sąd podziela taką ocenę zgromadzonej dokumentacji potwierdzoną przez szkice i mapy znajdujące się w aktach sprawy wskazujące, że część przedmiotowej działki nr [...] wchodziła w skład przekazanej łąki o powierzchni [...] ha. Niezależnie od tego z akt sprawy wynika, że gospodarkę na części działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...] prowadzono na podstawie planów urządzenia lasów dla Nadleśnictwa [...] sporządzonych na lata 1964 – 1974, 1974 – 1984, 1989 – 1998 oraz 1999 – 2008, których odpisy znajdują się w aktach. Wynika z tego, że także i na dzień 27 maja 1990 r. grunt ten objęty był planem urządzenia lasu. Ponadto zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) plany urządzenia lasu zatwierdzane są przez ministra właściwego ds. środowiska i stanowią podstawę do prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Jednym z celów takiej gospodarki wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy jest ochrona wód powierzchniowych i głębinowych oraz retencji zlewni (...), a zgodnie z załączonym zaświadczeniem Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2008 r. o przeznaczeniu terenu według stanu na 28 maja 1990 r. w planie zagospodarowania przestrzennego, fragment działki nr [...] położony przy zbiegu ulic [...] i [...] stanowi "teren wód otwartych w rejonie szczególnego charakteru, współtworzącym zielony układ strukturalny miasta". Niewątpliwie jest to przeznaczenie zgodne z celami gospodarki leśnej, co oznacza, że przedmiotowy grunt jest gruntem związanym z gospodarką leśną. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka na dzień 27 maja 1990 r. miała charakter leśny i była nie tylko w faktycznym ale i prawnym posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...]. Tak więc, jeżeli był to grunt leśny, to nieruchomość ta wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). W tych okolicznościach zdaniem Sądu organ ustalił bezspornie, że w dniu 27 maja1990 r. - grunt ten nie podlegał komunalizacji, gdyż nie należał do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Tym samym, Sąd rozpoznający sprawę aprobuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w art. 127 § 3 k.p.a. dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego, w sytuacji gdy tak jak w sprawie niniejszej, decyzja organu odwoławczego została wydana przez osobę (działającego z upoważnienia Ministra Zastępcę Dyrektora Departamentu) bezpośrednio podległą osobie, która wydawała decyzję w pierwszej instancji - Sąd w pełni aprobuje stanowisko Ministra, iż obie osoby podpisujące obie decyzje działały z upoważnienia piastuna organu. Tak więc to sam Minister bezpośrednio, bądź udzielając upoważnienia decyduje o osobach mających legitymacje do działania w jego imieniu. Fakt relacji służbowych pomiędzy osobami upoważnionymi przez Ministra nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.