I SA/Wa 1377/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania J.L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o zwrocie na rzecz spadkobierców J.L.: S.L., J.L. oraz J.L. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T. – uchylił zaskarżoną decyzje w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w T. orzekł o wywłaszczeniu z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] na rzecz Gminy Miasta T. nieruchomości opisanej wyżej o pow. [...] ha oraz o odszkodowaniu na rzecz właściciela J.L. w wysokości [...] zł, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 października 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 709/96 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę J.L. na powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta T. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców J.L.: S.L., J.L. i J.L. przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał w/w spadkobierców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł rozkładając płatność wskazanej kwoty na 10 równych rat. Decyzja stała się ostateczna w dniu 19 kwietnia 2007 r. Wnioskiem z dnia 23 września 2008 r. Miejski Zarząd Dróg w T. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. w zakresie zwróconej nieruchomości podnosząc, iż na wskazanych działkach wybudowane zostały kolektory deszczowe i sanitarne, które stanowią część uzbrojenia podziemnego użytkowanego na cel publiczny. Podkreślono, że najistotniejszym argumentem przemawiającym za unieważnieniem w/w decyzji Starosty T. jest utrata przez I. i P. M. dojazdu do swojej nieruchomości, który w części przebiegał przez nieruchomość, której orzeczono zwrot. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. wskazując na rażące naruszenie przepisów art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano na niezbędność zapewnienia dojazdu I. i P. M. do ich posesji oraz przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. akt. IV SA 2218/96. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.L. wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, brak przymiotu strony u wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaś rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Minister powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/02. Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie ocenie w trybie art. 156 § 1 kpa podlega decyzja Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. wydana na podstawie art. 136 ust. 1-3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1,2,3, art. 141, art. 142, art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Minister podał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle zaś art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Minister Infrastruktury stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, bowiem wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż w terminach wynikających z art. 137 ustawy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też cel ten nie został zrealizowany. Nie zaistniała więc przesłanka rażącego naruszenia prawa w zakresie zastosowania w decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pozostałych przepisów tej ustawy. Minister stwierdził, iż przesłanki wskazane w decyzji nadzorczej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., które miałyby wskazywać na rażące naruszenie prawa przy orzekaniu o zwrocie przedmiotowych działek tj. pozbawienie mieszkańców dojazdu do okolicznych posesji, nie mogą się ostać wobec oczywistego faktu niezrealizowania inwestycji w określonym czasie po upływie terminu od wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Wskazany zaś w decyzji Wojewody wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2218/96 w ocenie Ministra wiąże tylko we wskazanej rozstrzygniętej sprawie, nie mieści się w ugruntowanym nurcie orzecznictwa, a więc nie może mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ocenie Ministra nie ma również znaczenia dla sprawy budowana w okresie późniejszym infrastruktura podziemna w postaci kolektora ściekowego i deszczowego. Zdaniem Ministra wobec niezaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, organ wojewódzki nie powinien szukać podstaw stwierdzenia nieważności w zasadach współżycia społecznego i poprzez decyzję nieważnościową zapewniać dojazd do posesji właścicielom, którzy takowy dojazd utracili, gdyż istnieją inne sposoby zapewnienia dojazdu do drogi publicznej np. służebność drogi koniecznej, nabycie nieruchomości przez gminę. Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta T. zarzucając jaj naruszenie art. 7i 77 kpa i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako dojazd do posesji prywatnych. Ponadto przeznaczenie pod funkcje komunikacyjne przewiduje dla tego terenu także aktualny plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty w niej zawarte nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu i ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej tą decyzją organ odwoławczy przyjął art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy a dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa kreującym uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego, organ ten wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że powołany przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia co do istoty sprawy (decyzji reformatoryjnej), a taka sytuacja stanowi przedmiot rozważań w niniejszej sprawie, jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zebrany materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujących przepisów prowadzi organ odwoławczy do wniosku, że sprawę należy rozpatrzyć inaczej, niż miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, jeżeli organ administracyjny działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylić decyzję I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1385/05). Niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, gdyż organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie ani nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym wszczętym wnioskiem z dnia 23 września 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Istotą sprawy była ocena, czy będące przedmiotem kontroli orzeczenie administracyjne było dotknięte kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. W ocenie Sądu prawidłowo organ II instancji przyjął, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 w/wym ustawy. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. O tym którą nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy, stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie jak wynika z materiału dowodowego na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1995 r. przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę ulicy [...] w T. zatwierdzonej decyzją ostateczną o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną przez Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 1993 r. Badając w jaki sposób wykorzystane zostały przedmiotowe działki organ przeprowadził wnikliwe postępowania wyjaśniające poparte szczegółowo zebranym, wyczerpującym materiałem dowodowym. W toku tegoż postępowania kierował się prawidłową wykładnią powołanych norm prawnych, przyjmując zasadnie, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona, cel rozważony bardzo ściśle i konkretnie. Zasadnie przeprowadził ocenę stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku przeprowadzonego postępowania, po przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2006 r. wizji na gruncie: ustalił, że wywłaszczony teren jest niezagospodarowany, przez działki przebiega droga polna, stanowiąca jedyny dojazd do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Z materiału dowodowego wynika, iż Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 19 lipca 2006 r. poinformował, iż obowiązujący plan wieloletni nie przewiduje realizacji przedłużenia ul. [...] i poszerzenia ul. [...] w T., nie jest też planowana realizacja tych inwestycji w ciągu najbliższych ośmiu lat. [...] Wodociągi Spółka z o.o. potwierdziły zamiar realizacji na przedmiotowej nieruchomości kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz planowaną budowę wodociągu na nieruchomościach sąsiednich. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, iż Starosta T. zasadnie orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, gdyż niewątpliwie w stosunku do niej nie został osiągnięty cel, na jaki działki te zostały nabyte. Należy bowiem podkreślić, iż cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie, ściśle. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie musi być oceniany na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r. sygn. akt IV SA 914/91). Przedmiotowe działki zostały nabyte pod budowę ulicy [...]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie na żadnej z tych działek nie została wybudowana ulica [...]. Skład orzekający zgadza się z organem orzekającym administracji, iż cel na jaki miały być przeznaczone przedmiotowe działki nie został zrealizowany. Prawidłowo uznał więc Minister Infrastruktury, iż w decyzji Starosty T. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Budowa infrastruktury technicznej w postaci kolektora ściekowego i deszczowego nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99), a tym bardziej ich budowa po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu również prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, iż nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej fakt istnienia dojazdu do jednej posesji na przedmiotowych działkach. Dodatkowo należy ponieść, iż przywoływany przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., jak i przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2218/96 nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie z przyczyn słusznie wskazanych przez Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto stan zarówno faktyczny jak i prawny ustalony w przywołanej sprawie nie jest tożsamy ze stanem sprawy niniejszej. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.