I SA/Wa 1377/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. L. i A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2 (drugiego); 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. L. i A. L. solidarnie kwotę 1.063 (jeden tysiąc sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. L. i A. L. złożyli skargę na decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w punkcie 2, tj. w części stwierdzającej, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r. w zakresie przejęcia na własność Państwa części działki nr [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. w zakresie przejęcia na własność Państwa części działki nr [...] stanowiącej aktualnie działkę nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. Wojewoda [...] stwierdził: 1) nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r., orzekającej o przejściu z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości rolnej oznaczonej nr[...], położonej w miejscowości G., stanowiącej własność K. S., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części działki nr[...]; 2) że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r., została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części działki nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. odwołała się Gmina I. W odwołaniu skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] błędnie uznał za podstawę prawną przejęcia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.). Organ II instancji wskazał, że podstawę prawną przejścia z mocy prawa na własność Państwa gospodarstwa rolnego K. L. stanowił art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107). Zgodnie z tym przepisem, przejście gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało z mocy prawa w sytuacji, gdy gospodarstwo to: 1) zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2) zostało opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, tj. przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Obie te przesłanki powinny być spełnione łącznie. Przedmiotem przejęcia było gospodarstwo rolne. Z akt sprawy wynika bowiem, że przejęte grunty stanowiły nieruchomość rolną (por. decyzja P. w I. z dnia [...] października 1962r.) - co oznacza, że możliwa była na nich produkcja rolna. Badając przesłankę nr 1 organ wskazał, że omawiane gospodarstwo K. S. otrzymał na własność dokumentem nadania ziemi nr [...] wydanym w wykonaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Pierwsza przesłanka została zatem spełniona. Jeżeli chodzi o przesłankę nr 2, to za opuszczeniem gospodarstwa przez K. S. przemawia treść: a) decyzji P. w I. z dnia [...] października 1962 r., z której wynika, że K. S. opuścił swoje gospodarstwo w 1950 r.; b) notatka służbowa sporządzona w dniu 18 października 1962 r. przez przewodniczącego Gromadzkiej Rady Narodowej, wskazującej, że K. S. opuścił swoje gospodarstwo, a grunty użytkuje Państwowe Gospodarstwo Rolne G.; w notatce tej nie jest jednak wskazany konkretny rok opuszczenia gospodarstwa. Żadne inne dokumenty nie wskazują na opuszczenie. Kolejno przeciw opuszczeniu gospodarstwa przez K. S., przemawiają dokumenty dotyczące Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej [...], z których wynika, że K. S. był członkiem założycielem tej Spółdzielni od początku jej istnienia, tj. od 1954r. (por. protokół z ogólnego zebrania organizacyjnego[...].). Analizując przytoczone okoliczności organ wskazał, że istotne jest uczestnictwo K. S. w Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej [...]. Z listy członków Spółdzielni wynika, że K. S. był jej członkiem oraz wniósł do niej grunt o pow. [...] ha. Zgodnie ze statutem Spółdzielni wszystkie grunty orne posiadane przez jej członków zostały wniesione do Spółdzielni celem wspólnego gospodarowania, z tym że każdy członek Spółdzielni zachowuje prawo własności swego wkładu gruntowego i prawo przekazania go swoim spadkobiercom. Dodatkowo, wszystkie prace we wspólnym gospodarstwie mogli wykonywać członkowie Spółdzielni osobiście, jak również członkowie ich rodzin. Posługiwanie się pracą najemną było niedozwolone (§ 3 pkt 3 statutu Spółdzielni). Wynika z tego, że K. S. w 1954 r. wniósł swoje gospodarstwo rolne do Spółdzielni (istniała do kwietnia 1956 r.). W takiej sytuacji nie można było uznać, że opuścił on swoje gospodarstwo rolne przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Przesłanki nr 2 nie można więc uznać za spełnioną. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962r. w ocenie organu wydana zatem została z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. W odwołaniu skarżąca Gmina podniosła wadliwe uznanie przez Wojewodę [...] za podstawę przejęcia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że faktycznie w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda błędnie powołał się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., zamiast na art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. Jednak wadliwa część uzasadnienia nie ma wpływu na prawidłowość dokonanych ustaleń w zakresie opuszczenia gospodarstwa. Przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w oparciu o decyzję PPRN w I. z dnia [...] października 1962r. zostało następnie rozdysponowane. Obecnie grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa stanowią: 1) działkę nr [...] - własność Gminy I. na podstawie notarialnej umowy nieodpłatnego przekazania przez Skarb Państwa (zob. akt notarialny sporządzony przez notariusz [...]); 2) część działki nr [...]- własność P.L i A. L., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1995r. Organ zaznaczył, że późniejsze losy prawne gospodarstwa, a więc fakt nabycia własności poszczególnych jego części powstał w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji orzekającej o przejęciu, która to nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności zbycia przejętych gruntów. Zbycie tego gospodarstwa na rzecz Gminy I. oraz P. i A. małżonków L. nie może być zatem, zdaniem organu, oceniane jako skutki prawne decyzji PPRN w I. z dnia [...] października 1962r. Z tego powodu badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. P.L i A. L. zaskarżyli decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w punkcie drugim. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w punkcie 2 stwierdzającym, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r. w zakresie przejęcia na własność Państwa części działki nr [...]stanowiącej obecnie działkę nr [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie w tym zakresie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I., w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż w dniu [...] lutego 1995 r. nastąpiła sprzedaż działki nr [...] na rzecz skarżących, - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia, jakie skutki wywołała decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r. z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.  Uwzględniając powyższe zarzuty skarżący wnosili o : 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, 2. o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie według złożonego na rozprawie spisu kosztów. Skarżący podnosili, że przeniesienie własności części działki nr[...], na rzecz skarżących, co nastąpiło umową sprzedaży z dnia [...] lutego 1995 r., było skutkiem wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r. Decyzja ta umożliwiła bowiem rozporządzenie przez Skarb Państwa działką nr [...] w drodze czynności cywilnoprawnej wbrew wiedzy i woli K. S. oraz jego następców prawnych w taki sposób, że nie jest już możliwe przywrócenie jej własności na rzecz tych osób, co oznacza, że w stosunku do tej działki wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] października 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak co do działki nr [...] zachodzą nieodwracalne skutki prawne, które mają miejsce w szczególności wtedy, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, który nie może zostać odwrócony instrumentami, które posiada administracja. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych." Taka też sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nabywając działkę nr [...], nabyli ją w zaufaniu do treści księgi wieczystej, w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 38/14, orzekł, że "Nieodwracalne skutki prawne decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., występują wówczas, gdy organ administracji publicznej, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych wywołanych tą decyzją". W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, taka sytuacja ma właśnie miejsce. Niewątpliwe jest bowiem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ani żaden organ administracji nie posiada kompetencji do wzruszenia własnym działaniem umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1995 r., na podstawie której skarżący nabyli własność działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej w punkcie drugim decyzji Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona w tym punkcie uchyleniu. Organ odwoławczy przyjął bowiem błędną wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie powinna być rozważona ta ostatnia sytuacja. W tym kontekście warto wskazać, że jak zauważa się w literaturze prawniczej, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art.156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1480/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/BK 134/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosi się także, że nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34). Obecnie nie budzi wątpliwości to, że nieodwracalność skutków prawnych może dotyczyć decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego. (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13; czy wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, LEX nr 1430368). Zatem dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie występuje właśnie taka sytuacja. Przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w oparciu o decyzję PPRN w I. z dnia [...] października 1962r. zostało następnie rozdysponowane. Obecnie grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa stanowią m.in. część działki nr [...]- własność P.L i A. L., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1995r. Organ administracji nie posiada natomiast kompetencji do wzruszenia własnym działaniem skutków umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1995 r., na podstawie której skarżący nabyli własność działki nr [...], w tym zakresie kwestionowana decyzji wywołała zatem nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Błędna wykładnia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i spowodowało potrzebę uchylenia decyzji w zaskarżonych punktach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany wykładnią przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.