I SA/Wa 1379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylającej decyzję w sprawie ustalenia odpłatności miesięcznej za pobyt Z. G. w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., orzekł o uchyleniu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia odpłatności miesięcznej za pobyt Z. G. w domu pomocy społecznej przeznaczonym dla osób przewlekle somatycznie chorych w Z. Postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej oraz decyzji nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w związku z marnotrawieniem przyznanego świadczenia zostało wszczęte po uzyskaniu informacji z Domu Pomocy Społecznej w [...] ul. [...], że Z. G. marnotrawi przyznaną pomoc w formie opłacania przez gminę pobytu w domu pomocy społecznej poprzez "notoryczne nadużywanie alkoholu na terenie placówki", agresywne zachowanie i związane z tym interwencje policji. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia odpłatności miesięcznej za pobyt Z. G. w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. G., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W decyzji stwierdzono, że Z. G. utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie oraz z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, łączna wysokość dochodu wynosi [...] zł miesięcznie. Jest osobą bezdomną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim z powodu amputacji kończyn dolnych, wymaga całodobowej opieki osób drugich. d ff k Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Organ pierwszej instancji skierował Z. G. do domu j pomocy społecznej oraz decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalił odpłatność za pobyt Z. G. w wysokości 70% jego dochodu (obecnie w wysokości [...] zł miesięcznie) i gminy [...] stanowiącego różnicą pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca we wskazanym domu, a kwotą wnoszoną przez mieszkańca (obecnie w wysokości [...] zł miesięcznie). Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Z. poinformowała, że Z. G. był zgłoszony do komisji w 2009 r. i "pomimo wezwań potwierdzonych osobiście odbiór przez ww. na wezwanie w wyznaczonym terminie nie zgłosił się". Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystąpił do Sądu Rodzinnego i Nieletnich w Z. w sprawie postępowania sadowego w związku z nadużywaniem alkoholu przez Z. G. Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystąpił z prośbą o podpisanie kontraktu socjalnego z Z. G. przez pracownika socjalnego z Domu Pomocy Społecznej w Z. w celu określenia współdziałania w rozwiązywaniu problemów. Postanowieniem Sądu Rodzinnego i Nieletnich w Z., sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązano Z. G. do leczenia odwykowego w stacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego. Z. G. średnio 2 razy w miesiącu korzysta z terapii dla osób uzależnionych od alkoholu, lecz nie zachowuje abstynencji; nie przestrzega zasad pobytu mieszkańców w domu pomocy społecznej; spożywa alkohol, a w godzinach nocnych zakłóca spokój. Dnia [...] kwietnia 2015 r. Z. G. podpisał kontrakt socjalny, w którym zobowiązuje się on do "zachowania zgodnie z normami współżycia społecznego, nie stosowanie przemocy", "utrzymania abstynencji" oraz "przestrzegania zakazu palenia w miejscach niedozwolonych" lecz nie dotrzymał warunków zawartych w kontrakcie socjalnym. W konkluzji decyzji organ pierwszej instancji stwierdził: "Odnosząc powyższe ustalenia do treści art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), obligującego zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku marnotrawienia przyznanego świadczenia, w przypadku Z. G. w formie odpłatności gminy [...] pobyt w domu pomocy społecznej nie uzasadnia dalszego pobytu strony w domu pomocy społecznej. Z.G. od decyzji złożył odwołanie, podnosząc że nie zgadza się z jej treścią. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że decyzję wydano na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Wystąpienie przesłanek z art. 11 ustawy o pomocy społecznej może stanowić podstawę do uchylenia decyzji. W myśl art. 11 ust. 1 w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Marnotrawienie przyznanych świadczeń, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, może dotyczyć również świadczeń usługowych, np. w postaci świadomego łamania regulaminu domu pomocy społecznej (por. I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz." wyd. ABC. wyd. II z 2009 r., komentarz do art. 11). Znajdujące się w aktach sprawy kserokopie raportów pielęgniarskich zawierają wpisy, których fragmenty dotyczą zachowania Z. G. i potwierdzają stany po spożyciu alkoholu, niestosowne rachowanie. Z treści tych raportów wynika, że Z. G. wielokrotnie przebywał w placówce w stanie upojenia alkoholowego, zagrażając personelowi i pozostałym współmieszkańcom, poprzez zakłócanie spokoju osobom przebywającym na oddziale i agresję. Z. G. nie poddał się leczeniu i nie dotrzymuje warunków zawartych w kontrakcie socjalnym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.G. podnosząc, że wbrew stanowisku organu nie jest chuliganem, ani alkoholikiem, a jego problemy zaczęły się wraz z nową dyrektorką domu pomocy społecznej, która już 5 lat temu powiedziała przy świadkach, że się jego z tego domu pozbędzie dlatego, że nie chciał być "konfidentem". Przyznaje, że nie jest "aniołkiem", ale [...] zł., które dostaje przeznacza na papierosy, kawę, cukier, leki i bieliznę, a jest to za mało aby kupować alkohol w dużych ilościach, mając na uwadze, że pali papierosy od 50 lat. W domu pomocy społecznej w [...] jest od około 11 lat, za poprzedniej dyrektor placówki nie miał problemów, a do jego zachowania nie było uwag. Prosił, że pisał o anonimową kontrolę placówki, ponieważ nie ma obu nóg i nie mógł osobiście jechać do Z. Przyznaje, że tylko okazyjnie wypija piwo i stara się dotrzymywać warunków podpisanego kontraktu socjalnego. Twierdzi, że zastraszony przez dyrektorkę placówki personel pisze nieprawdę, aby można zarzucić mu, że nie dotrzymuje kontraktu. Celowo zdaniem skarżącego umieszczono w jego pokoju osobę, która załatwia swoje potrzeby fizjologiczne w łóżko, zachowuje się agresywnie, tak, że musi on korzystać z pomocy psychologa. Uważa, że dyrekcja znęca się nad nim i innymi osobami psychicznie, którzy tylko odważą się zwrócić na cokolwiek uwagę. Skarżący wnosi o przychylne spojrzenie na sprawę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekający w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą uchylono decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r., ustalającą miesięczną odpłatność za pobyt Z. G. w domu pomocy społecznej przeznaczonym dla osób przewlekle somatycznie chorych w Z. Podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, polegające na marnotrawieniu środków z pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zachowanie skarżącego w domu pomocy społecznej i nie przestrzeganie podpisanego kontraktu socjalnego. Jednak Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie skierowania skarżącego decyzją z [...] czerwca 2004 r. do domu pomocy społecznej. Ma to w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie. Wójt Gminy [...] wprawdzie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił tą decyzję, jednak SKO w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Do dnia rozpoznania skargi przez Sąd sprawa dotycząca skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej nie została zakończona, a zatem w obiegu prawnym pozostaje decyzja o skierowaniu Z. G. do domu opieki społecznej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt skarżącego w domu opieki społecznej spowoduje sytuację, w której skarżący będzie nadal uprawniony do korzystania z tej formy opieki, a dom pomocy społecznej nie otrzyma od Gminy [...] należnych mu pieniędzy na jego utrzymanie. Zatem w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ powinien, zdaniem Sądu, skorzystać z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesić postępowanie w rozpoznawanej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postepowania dotyczącego decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 1570/11), a taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.