I SA/Wa 138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.G. i K.G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania R. G. i K. G. (Skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość położona w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] na [...] do obwodnicy [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4g, ust. 4f i ust. 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł (na rzecz każdego ze skarżących w wysokości [...] zł) z tytułu przejęcia prawa własności ww. nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod budowę drogi ekspresowej [...]. W pkt 2 decyzji organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie tej nie zostały spełnione przesłanki dotyczące powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Właściciele nieruchomości złożyli bowiem oświadczenie o wydaniu nieruchomości po upływie 30-dniowego terminu liczonego od daty otrzymania zawiadomienia Wojewody [...] o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skarżący podnieśli, że zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostały im doręczone osobiście. Pisma te odebrała H. G. - matka Skarżących, która ma chorobę Alzheimera, w związku z czym nie jest ona w stanie w wystarczający sposób rozpoznać znaczenia swych czynów i kierować swoim postępowaniem. Przekazała ona pisma Skarżącym z opóźnieniem, tj. w dniu [...] września 2019 r. Ponadto skarżący podnieśli, że R. G. nie zamieszkuje pod adresem, na który zostało skierowane zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji lokalizacyjnej, nie można więc uznać, że doszło do jego prawidłowego doręczenia. Skarżący przedstawili zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia H. G. Stwierdzili też, że oświadczenie o wydaniu nieruchomości inwestorowi złożyli w ustawowym terminie w formie ustnej, a pismem z dnia [...] października 2019 r. – na prośbę urzędu - jedynie potwierdzili oświadczenie złożone w formie ustnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Skarżących. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Stanowi zatem wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Jednocześnie organ nie powiększył odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości inwestorowi. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostały doręczone R. G. i K. G. w dniu 4 września 2019 r., a zatem powinni oni wydać nieruchomość, w myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w terminie do dnia [...] października 2019 r. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości złożyli oni natomiast w dniu [...] października 2019 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu uprawniającego do powiększenia odszkodowania. Wbrew twierdzeniu skarżących z materiału dowodowego wynika, że zawiadomienia te odebrał R. G. Wskazują na to podpisy umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru oraz zaznaczona odpowiednia rubryka, że przesyłkę doręczono adresatowi - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji skierowanej do R. G., oraz że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi – R. G. - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji zaadresowanej do K. G. Zwrotne potwierdzenia odbioru opatrzone datą i podpisem stanowią dowód skutecznego doręczenia skarżącym ww. zawiadomień w dniu [...] września 2019 r. Ustosunkowując się z kolei do twierdzenia Skarżących, że R. G. nie zamieszkuje pod adresem, na który zostało skierowane zawiadomienie organ wyjaśnił, że Skarżący podali w pismach kierowanych do organów jako adres korespondencyjny ul. [...],[...],[...]. W ocenie organu, z materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżący złożyli ustne oświadczenie o wydaniu nieruchomości inwestorowi, które zostało utrwalone w formie pisemnej. W aktach sprawy brak jest protokołu, czy adnotacji pisemnej o złożeniu przez Skarżących oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Dlatego nie było podstaw do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję i wnieśli o podwyższenie odszkodowania o 5 % dla każdego ze Skarżących, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że organ wadliwie przyjął, że skoro K. G. jest zameldowany i jako adres do korespondencji wskazuje ul. [...],[...],[...] to oznacza, że zamieszkuje pod tym adresem oraz że jest domownikiem wszystkich osób tam zamieszkujących. K. G. nie jest domownikiem R. G., który zamieszkuje pod innym adresem. Adres zamieszkania nie jest adresem wskazywanym do korespondencji, ani też adresem zameldowania. Dorosłemu domownikowi można zostawić korespondencję jedynie w miejscu zamieszkania, a pod adresem "do korespondencji" jedynie odbiorcy. Ponadto Minister uznał, że skoro na potwierdzeniach odbioru w dniu [...] września 2019 r. widnieje podpis "[...]" to oznacza, że przesyłkę odebrał R. G., co nie miało miejsca. Przesyłkę odebrała bowiem matka skarżących H. G. Skarżący podnieśli, że wydanie nieogrodzonej i nieuprawianej obecnie nieruchomości rolnej dokonywane jest poprzez oświadczenie, że się ją wydaje. Co istotne, do dnia dzisiejszego nie przekazano protokolarnie tej nieruchomości, a jednak Minister uznał, że doszło do jej wydania. W sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń Skarżących, nie zabezpieczono nagrań rozmów Skarżących z GDDKiA, nie przesłuchano H. G., listonosza i nie zweryfikowano, gdzie mieszka R. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w wyniku odwołania Skarżących utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., którą organ ten rozstrzygnął w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz każdego ze Skarżących w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] na [...] Obwodnicy [...] do obwodnicy [...]. Sąd podziela wyrażone w tych decyzjach stanowisko organów w zakresie wysokości oszacowanego odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzoną opinię biegłego. Kwestią sporną w granicach tej sprawy jest natomiast możliwość powiększenia ww. kwoty odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji w tym zakresie. Oceniając w świetle tego przepisu stanowisko organów Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Przepis art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Skarżącym doręczono skutecznie w dniu 4 września 2019 r., więc powinni oni wydać nieruchomość, w myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w terminie do dnia [...] października 2019 r. Zawiadomienie to zawierało pouczenie o treści art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości złożyli oni natomiast w dniu [...] października 2019 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu uprawniającego do powiększenia odszkodowania. Wbrew twierdzeniu Skarżących z akt sprawy wynika, że zawiadomienia te odebrał R. G. Wskazują na to podpisy umieszczone na kopiach zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz zaznaczona na nich odpowiednia rubryka, że przesyłkę doręczono adresatowi - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji skierowanej do R. G., oraz że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi – R. G. - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji zaadresowanej do K. G.. W przypadku doręczenia przesyłki innej osobie niż adresat, doręczyciel czyni bowiem adnotację o tym, kto przesyłkę odebrał. Zwrotne potwierdzenia odbioru opatrzone datą i podpisem stanowią dowód skutecznego doręczenia Skarżącym ww. zawiadomień w dniu [...] września 2019 r. Należy podkreślić, że w orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru , sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Podejmując próbę obalenia tego domniemania, należy mieć jednak na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 231/21). Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Skarżący podjęli próbę obalenia tego domniemania, np. poprzez przedstawienie sugerowanej w toku postępowania opinii biegłego grafologa. Ustosunkowując się z kolei do twierdzenia skarżących, że R. G. nie zamieszkuje pod adresem, na który zostało skierowane zawiadomienie organ odwoławczy wyjaśnił, że Skarżący podali w pismach kierowanych do organów jako adres korespondencyjny "ul. [...], [...], [...]". Mając powyższe na uwadze oraz odnosząc się do twierdzeń, że K. G. nie jest domownikiem R. G. stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W rozumieniu tego przepisu wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz, czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Zatem skuteczne doręczenie, pod nieobecność adresata w domu następuje wówczas, gdy pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi. Zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2208/16). Z uwagi na powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut pominięcia (nieprzeprowadzenia) dowodu z przesłuchania H. G., listonosza, czy też nieustalenia miejsca zamieszkania R. G. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przeprowadzanie kolejnych dowodów nie było niezbędne, ani celowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2984/17). I tak uczyniły organy oceniając zebrane w sprawie dowody, to jest zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., a ocenę tę Sąd uznaje za prawidłową. W ocenie Sądu, skoro oświadczenie o wydaniu nieruchomości Skarżący złożyli w dniu [...] października 2019 r., to organ zasadnie przyjął, że nastąpiło to z uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym stanowi art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy przy tym podkreślić, że o terminie tym Skarżący zostali pouczeni w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Na podstawie powyższych ustaleń organy zasadnie więc przyjęły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni pojęcia "wydania nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy stwierdzić, że z przepisu tego wynika, iż do wydania nieruchomości w sposób dorozumiany nie wystarcza jedynie wola jej wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. W orzecznictwie przyjmuje się, że w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. Celem powołanego przepisu (por. uzasadnienie do projektu jego nowelizacji, druk sejmowy 671/VI kadencja) jest bowiem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości, nie zaś przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18). W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15 i z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1789/19). Powiększenie odszkodowania jest swoistym bonusem za szybkie wydanie nieruchomości. Celem tej regulacji jest umożliwienie inwestorowi niezwłocznego rozpoczęcia prac budowanych. Skorzystanie z tego prawa wymaga zatem od wywłaszczonego właściciela takiego zachowania, które uzewnętrznia wolę wydania i to w krótkim czasie. Późniejsze wydanie nawet w sposób dorozumiany nie może odnieść skutku prawnego. Wola wydania musi być jasna i niebudząca wątpliwości, a obowiązek uzewnętrznienia woli wydania spoczywa na byłym właścicielu. W ocenie Sądu, powołany przepis należy zatem wykładać w ten sposób, że nieczynienie przeszkód przez byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie skutkuje spełnieniem przesłanki wydania, ale tylko gdy zdarzenia te miały miejsce w terminie przewidzianym do wydania i gdy inwestor przed tym terminem objął grunt w posiadanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 525/20). Ze wskazanych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku twierdzenia Skarżących, że chęć wydania nieruchomości zgłosili ustnie. Szczególnie, że w aktach sprawy brak jest dokumentów (np. notatki urzędowej) na potwierdzenie złożenia ustnych oświadczeń, które potwierdzałyby wolę wydania nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od otrzymania ww. zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2019 r., co również podkreślił organ w zaskarżonej decyzji. Ponadto, w sprawie nie nastąpiły też żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można byłoby domniemywać lub zakładać, że taką zgodę Skarżący wyrazili w sposób bierny. Zatem, w opisanych okolicznościach nie można uznać, że sporna nieruchomość została faktycznie inwestorowi wydana lub strona miała wolę jej wydania i ją wyrażała, czego, jak szczegółowo wskazano powyżej, wymaga art. 18 ust. 1e powoływanej ustawy. Brak spełnienia wymaganych powołanym przepisem przesłanek wyłączał więc możliwość powiększenia w tej sprawie kwoty odszkodowania o 5%. Skoro oświadczenie o wydaniu spornej nieruchomości nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu, to zasadnie organy przyjęły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia innych przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). Podniesione w skardze zarzuty uznał zaś za niezasadne. Wydane w sprawie decyzje odpowiadają bowiem prawu. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.