I SA/Wa 1381/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.O., B.O., M.K. i M.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2003 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., uznającego, że nieruchomość ziemska "[...]" o pow. [...] ha podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] lipca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz wezwał strony postępowania do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po H.L. i W.P. Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2015 r., po rozpoznaniu wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o wystąpienie do Sądu Rejonowego w G. o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu, a także imienia i nazwiska, spadkobierców H.L. oraz W.P., odmówił podjęcia powyższego postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.O. zarzucając naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie aktualne pozostają ustalenia poczynione przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności, nie ustąpiła przeszkoda dotycząca braku możliwości podjęcia zawieszonego postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niezmiennie powyższym zagadnieniem jest konieczność ustalenia następców prawnych po wszystkich byłych współwłaścicielach wnioskowanej nieruchomości, tj. po H.L., W.P. oraz A.O.. Organ zauważył, że w sprawie podjęto wiele prób ustalenia danych adresowych H.L. i W.P. lub ich spadkobierców, jednakże nie przyniosły one rezultatu. Bezzasadne są zatem twierdzenia skarżącej, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada szereg instrumentów pozwalających na sprawdzenie czy powyższe osoby mają spadkobierców oraz na dalsze prowadzenie postępowania w sprawie. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Sądu Rejonowego W. z wnioskami o ustanowienie odpowiednio kuratora spadku po zmarłych W.P. oraz H.L., jak również przedstawiciela dla nieobecnych H.L. i W.P.. Jednakże Sąd zarządzeniami z [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] oraz [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] zwrócił wnioski Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując jako powód nieuzupełnienie braków formalnych w postaci niedostarczenia m.in. aktów zgonów w/w osób. Organ wskazał dodatkowo, że Sąd Rejonowy W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], oddalił wniosek o ustanowienie kuratora dla nieobecnych H.L. i W.P., wskazując, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w żaden sposób nie uprawdopodobnił, aby wskazane osoby dotychczas żyły, a wręcz stwierdził, że osoby te prawdopodobnie nie żyją. Sąd podkreślił, że nie jest możliwe ustanowienie kuratora dla ludzi, którzy od dawna nie żyją oraz że uzgodnieniu zapisów w dokumentach ze stanem faktycznym winno służyć innego rodzaju postępowanie cywilne - o uznaniu za zmarłego lub postępowanie spadkowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że do dnia dzisiejszego nie została więc usunięta przeszkoda w zakresie zawieszenia postępowania, a organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania. W przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym nie zostało rozstrzygnięte wskazane zagadnienie wstępne, nie ma więc możliwości podjęcia zawieszonego postępowania. Organ zaznaczył ponadto, że mając na uwadze wskazówki Sądu Rejonowego W., w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. wskazano jaki tryb działania należy przyjąć w niniejszej sprawie. W szczególności, organ pierwszej instancji zaznaczył, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona niniejszego postępowania wystąpiła na podstawie art. 527 Kpc o uznanie za zmarłych W.P. i H.L.. Powyższa podstawa prawna zawarta w art. 527 Kpc wskazuje, że do zgłoszenia wniosku o uznanie za zmarłego uprawniony jest każdy zainteresowany. W jednolicie przyjętym poglądzie doktryny wskazywane jest, że zainteresowanym w sprawie o uznanie za zmarłego jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania (art. 510 § 1 Kpc). Najczęściej wniosek taki składają członkowie rodziny, ale nie muszą to być bliscy krewni. Niewątpliwie prowadzone postępowanie dotyczy praw obecnej skarżącej M.O. oraz praw pozostałych uczestników postępowania. Minister podkreślił, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. szczegółowo uzasadniono też dlaczego nie było możliwe w obecnym stanie faktyczno-prawnym sprawy zastosowanie przez organ przepisów kc oraz przepisów Kpc, tj. art. 203 kc oraz art. 628 kpc i art. 666 kpc. Tym samym – zdaniem organu - trudno uznać, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 12 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.O., B.O., M.K. i M.K., zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, - art. 8 kpa polegające na podważeniu przez zaskarżone postanowienie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w wyniku przedłużania się ponad rozsądną miarę postępowania w niniejszej sprawie, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez zawieszenie postępowania w oparciu o powołany przepis, mimo braku dostatecznych podstaw do jego stosowania, - art. 100 § 2 i § 3 kpa przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazując na powołane naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania zarzucając m.in., że Minister wadliwie uznał, iż ustalenie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący przytoczyli stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące pojęcia zagadnienia wstępnego, w tym wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, gdzie wskazano, że termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa oznacza także zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub Sąd. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie występuje tego rodzaju zagadnienie wstępne, w szczególności rozstrzygnięcie sprawy nie jest uwarunkowane wcześniejszym rozstrzygnięciem przez inny organ zagadnienia prawnego. Ustalenia pozostałych stron postępowania nie można więc uznać za zagadnienie wstępne, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący wskazali ponadto, że w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony - organ administracji publicznej na podstawie art. 100 § 2 i § 3 kpa ma obowiązek załatwić sprawę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Skarżący zaznaczyli, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawieszając postępowanie wezwał strony postępowania do podjęcia działań mających na celu uzyskanie dokumentów dotyczących spadkobierców H.L. i W.P.. Skarżący takich dokumentów nie pozyskali ponieważ nie byli w stanie tego uczynić. Z kolei nierozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. może narazić ich na niepowetowaną szkodę w razie sprzedaży nieruchomości przez jej obecnych użytkowników. Istotne jest też, że zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na zagadnienie wstępne nie może trwać w nieskończoność, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. stwierdzając, że w sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia i potrzeby podjęcia postępowania ciąży głównie na organie (sygn. akt. II SAB/BK 21/14). Z tych względów zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 100 § 2 i 3 kpa. Skarżący zarzucili ponadto, że jako właściciele 1/3 nieruchomości w M. są uprawnieni do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. i posiadają status strony. Natomiast żaden przepis prawa nie zobowiązuje ich do poszukiwania właścicieli pozostałych 2/3 nieruchomości, szczególnie, że były to osoby obce i nieznane skarżącym, a ich poszukiwanie i ustalenie aktualnych właścicieli łączyłoby się ze znacznymi kosztami i nie gwarantuje pozytywnego rezultatu. Brak dotychczas rozstrzygnięcia sprawy, której początek miał miejsce 16 lat temu i uchylanie się Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od podjęcia konkretnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, nie stanowi działania, które budziłoby zaufania do organów administracji państwowej (art. 8 kpa). Tym samym skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowieni). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił podjęcia zawieszonego postępowania prowadzonego w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uznając, że w sprawie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wskazano powyższym zagadnieniem jest konieczność ustalenia następców prawnych po wszystkich byłych współwłaścicielach nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 97 § 2 kpa organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne. W orzecznictwie wskazuje się również, że rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania obliguje organ administracji do oceny nie tylko tego czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania, ale także czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia (np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11). W rozpoznawanej sprawie - jak wyżej wskazano - postanowieniem z dnia z [...] lipca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawieszono postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ uznał bowiem, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania z wniosku M.O. o ponowne rozpoznanie sprawy, bez ustalenia następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. tj. H.L. i W.P. Odmawiając zaś podjęcia zawieszonego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie ustała przesłanka zawieszenia postępowania, albowiem do organu nie wpłynęło prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej, że dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stroną tego postępowania są m.in. wszyscy właściciele przejętej nieruchomości lub ich spadkobiercy. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że współwłaścicielami spornej nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. byli H.L., W.P. oraz spadkobiercy A.O.. Oczywiste zatem jest, że w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym przedmiotowej decyzji powinni brać udział wszyscy wskazani wyżej współwłaściciele albo ich spadkobiercy. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że znani są jedynie spadkobiercy A.O.. Brak jest natomiast informacji o spadkobiercach HL. i W.P.. Nie ulega zatem wątpliwości, że do czasu ustalenia spadkobierców wskazanych osób, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad kpa wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami danego postępowania nie oznacza jednak, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie zezwalają organowi na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub uznanie za zmarłego. Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. Stosowny interes prawny mają skarżący, oni też zostali zobowiązani w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych. Istotne jest przy tym, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmował próby ustalenia adresów wskazanych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Organ występował też do właściwego Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnych H.L. i W.P.. Powyższy wniosek został oddalony postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...]. Z kolei wnioski Ministra o ustanowienie kuratora spadku po w/w zmarłych zostały organowi zwrócone odpowiednio zarządzeniami z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nie można zatem uznać, że organ nie podejmował działań celem ustalenia wszystkich stron postępowania. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie postanowienia odmawiające podjęcia zawieszonego postepowania są zgodne z prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, tj. nie przedstawiono organowi stosownego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Zaznaczyć trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Zdaniem Sądu organ wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika przy tym, aby istniały przeszkody uniemożliwiające im wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub uznanie za zmarłych w/w osób. Z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały przesłanki określone w art. 100 § 2 i § 3 kpa uzasadniające rozstrzygnięcie przez organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.