I SA/Wa 1382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lutego 2014r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej zwanej "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 położonej w J. przy ul. [...] na skutek stworzenia warunków do podłączenia ww nieruchomości do sieci wodociągowej. W uzasadnieniu wskazano, że sieć wodociągowa w ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] została wybudowana z udziałem środków Miasta J. Dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] stworzono warunki do podłączenia do tej sieci z dniem [...] lutego 2012r. Według organu wybudowanie ww sieci spowodowało wzrost wartości nieduchowności. Potwierdza to operat szacunkowy z dnia [...] maja 2013r. wykonany przez rzeczoznawcę T. T. Wskazana w tym operacie różnica w wartości rynkowej nieruchomości przed i po wprowadzeniu urządzenia infrastruktury technicznej - stanowi kwotę [...] zł. Uchwałą Rady Miasta J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stawka opłaty adiacenckiej została określona na 30 % różnicy wartości po wybudowaniu i przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Stąd w sprawie opłata adiacencka wynosi [...] zł. Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa"), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Dalej organ wskazał, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. SKO podało, że zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 7 dotyczącego udziału kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, przy czym przepis art. 92 ust. 2 ugn stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 10 października 2012 r. II SA/Sz 682/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, iż zwrot: "z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne" oznacza, że o wyłączeniu określonej nieruchomości z zakresu spornej opłaty adiacenckiej nie decyduje aktualna kwalifikacja nieruchomości w rejestrze gruntów, lecz jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ podał, że wg wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2013r. jest to nieruchomość oznaczona symbolem "Ls" zaś wypis Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. J. ( zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2003r. poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. "[...]") wskazuje, że działka nr [...] z obrębu [...] w J. położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem [...]. Dla tej jednostki ustalono jako przeznaczenie podstawowe – "las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej". Z wypisu z w/w planu wynika ponadto, że dla ww terenu ustalono szczegółowe zasady gospodarowania i kształtowania zabudowy. Powyższe w ocenie organu prowadzi do wniosku, że na ww nieruchomości dopuszczona jest możliwość zabudowy nieruchomości obiektami kubaturowymi o charakterze mieszkaniowym, a wiec, że przedmiotowa działka położona jest na terenie inwestycyjnym, a nie na terenie leśnym bez prawa zabudowy. Według organu będący podstawą decyzji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa a rzeczoznawca majątkowy opisał i uzasadnił przyjętą metodę wyceny. Operat stanowi logiczną całość bez błędów, pomyłek i braków; organ podniósł przy tym, że strona nie kwestionowała ww operatu szacunkowego wobec czego po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień uznał, że ma on pełną wartość dowodową. Skargę na powyższą decyzje złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] (dalej jako skarżący). Decyzji tej zarzucił naruszenie: art. 145, art. 143, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości leśnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów o opłacie adiacenckiej nie stosuje się do nieruchomości leśnych (w ewidencji gruntów i budynków działka jest oznaczona, jako nieruchomość leśna). Zarzucił też, że SKO oraz Burmistrz J. nie określając powierzchni nieruchomości o charakterze leśnym oraz powierzchni nieruchomości z prawem zabudowy błędnie ustalił stan faktyczny a ponadto, że decyzje oparto na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. ([...]) w sytuacji, gdy jak przyznaje Burmistrz na str. 3 uzasadnienia, decyzja ta dotyczyła nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Według skarżącego SKO naruszyło art. 107 par. 1 i 3 kpa w zw. z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez a) nie wskazanie podstawy prawnej w sentencji decyzji, b) nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego w ogóle doszło do naliczenia opłaty, skoro zgodnie z art. 145 ustawy Burmistrz "może" nałożyć opłatę (ale nie musi), co uniemożliwia stronie poznanie stanowiska organu II instancji, a co za tym idzie niemożliwym jest sporządzenie wszechstronnej skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wg decyzji "Wojewoda [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele budowlane" a tymczasem właścicielem spornej działki był i jest Skarb Państwa a zatem ww. decyzja Wojewody [...] nie mogła skutecznie dotyczyć niniejszej nieruchomości. Skarżący przywołał też art. 143 i 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne to nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" a ww działka wg danych z ewidencji gruntów i budynków jest oznaczona, jako nieruchomość leśna a więc nie podlega opłacie adiacenckiej. Wskazał, że skoro działka nr ew. [...] oraz część działki [...] z obrębu [...] są działkami leśnymi to nie mają tu zastosowania zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków gdyż w przypadku nieruchomości leśnej brak jest podstaw do doprowadzenia przyłączy wodociągowych, bez uprzedniego uzgodnienia tej kwestii z Nadleśnictwem. Odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego skarżący zarzucił, że przedmiotowe działki położone są w terenie, oznaczonym na planie symbolem – [...] - las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej choć teren ten na etapie opracowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ostatecznie Nadleśnictwo podniosło, że nie było i nie jest zainteresowane zmianą przeznaczenia działki na cele inne niż leśne. wskazało, że dopóki nieruchomość ta jest własnością Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] zgodnie z ustawą o lasach będzie na niej prowadzona gospodarka leśna a zatem brak jest podstaw do wzrostu wartości działki w związku z realizacją planowanej infrastruktury wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową. Zgodnie z art. 144 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ugn). Jak z powyższego wynika obciążenie właściciela nieruchomości opłatą adiacencką jest fakultatywne. Wbrew twierdzeniom skargi, organ gminy nie ma jednak obowiązku szczegółowego uzasadniania stronie dlaczego zastosował przepis ustawy dający mu taką możliwość. Co do zasady przyjmuje się, że w ramach określonych ustawą uprawnień organy gminy winny podejmować działania zmierzające do podnoszenia kondycji finansowej budżetu gminy. Zarzuty skargi co do braku wyjaśnienia motywacji gminy przy stosowaniu przepisów ustawy należy uznać zatem za nieuzasadnione. W konsekwencji organ nie naruszył art. 145 ugn. Nie ma też racji skarżący podnosząc, że w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości nie było możliwe zastosowanie spornej opłaty z uwagi na określenie rodzaju użytku Ls w ewidencji gruntów i budynków. Przytoczone w skardze i jej uzasadnieniu przepisy, w tym w szczególności art. 92 ust. 2 ugn jednoznacznie wskazują, że "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi" ale tylko wówczas gdy "nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Skoro jednak ww nieruchomość położona jest na terenie, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie dopuszczające prawo zabudowy (ze szczegółowym określeniem parametrów tejże zabudowy) to nie sposób przyjąć (jak chce tego strona skarżąca), że jedynym wyznacznikiem gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości jest określenie użytku w ewidencji gruntów i budynków. Przeznaczenie nieruchomości określają bowiem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te mają charakter przepisów prawa miejscowego i wiążą zarówno organy administracji jak i Sąd, ale także właścicieli nieruchomości. W tym kontekście należy wskazać, iż bez znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy jest podnoszona w skardze okoliczność, że skarżące Nadleśnictwo co do zasady nie jest zainteresowane korzystaniem z nieruchomości w sposób wynikający z przepisów prawa miejscowego w postaci ww planu. Zmiana przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym może być kwestionowana przez właścicieli w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zarzuty podnoszone w skardze odnośnie do sposobu czy trybu uchwalenia planu jak i pozyskania odpowiednich uzgodnień czy konsultacji strona skarżąca może podnosić w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 2013, poz.594 ). W niniejszym postępowaniu zarzuty co do prawidłowości procedury planistycznej nie były przedmiotem kontroli Sądu. Konsekwentnie należy też podnieść, że również bez znaczenia dla wyniku sprawy jest okoliczność, czy właściciel nieruchomości zamierza aktualnie skorzystać bądź też nie zamierza korzystać z infrastruktury technicznej generującej wzrost wartości nieruchomości skutkujący ustaleniem opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości jest w tym przypadku wynikiem obiektywnie istniejącej możliwości skorzystania z wybudowanych ze środków jednostki samorządu terytorialnego urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestia bieżącego i faktycznego wykorzystania dogodności wynikających z działania inwestycyjnego gminy jest natomiast obojętna dla oceny czy sam fakt, iż nieruchomość została wzbogacona o elementy infrastruktury technicznej – spowodował wzrost jej wartości. Gdy chodzi o zarzuty formalne, w tym brak wskazania podstawy prawnej decyzji – to w ocenie Sądu nie są one uzasadnione. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał przytoczone na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisy, i jakkolwiek rzeczywiście pierwotnie nie powołał przepisu prawa materialnego dającego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, to jednak uczynił to w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy podstawa prawna decyzji organu II instancji została w decyzji wskazana i wyjaśniona, a przy tym nie budzi ona żadnych wątpliwości. Uzasadnienie decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107§ 3 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.