I SA/Wa 1384/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda – Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lipca 1965 r. M. P. wystąpiła do Prezydium Dzielnicowej Rady [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...]. Decyzją z [...] stycznia 1967 r., nr [...], Prezydium Dzielnicowej Rady [...] orzekło o odmownym załatwieniu ww. wniosku. Decyzją z [...] lutego 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji z [...] stycznia 1967 r. Decyzją z [...] września 2004 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącego obecnie część działek ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] na rzecz K. M. i L. P. Decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ww. decyzję z [...] września 2004 r. w mocy. Wyrokiem z 25 listopada 2005 r., sygn. akt. I SA/Wa 178/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na ww. decyzję z [...] listopada 2004 r. Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł w pkt 1 o uchyleniu z urzędu decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2004 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], na rzecz K. M. i L. P., spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych oraz w pkt 2 o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] cz. z obrębu [...], na rzecz K. M. i L. P. Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję z [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Prezydent [...] orzekł w pkt 1 o uchyleniu z urzędu decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2004 r. orzekającej o odmowie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze hip. Nr [...] o pow. [...]m2, stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz K. M. i L. P., spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych, w pkt 2 o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz K. M. w 1/2 części i L. P. w 1/2 części, w pkt 3 o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 2 sentencji oraz w pkt 4 o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu nieruchomości [...] nr hip. [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. Organ dodał, że wniosek z [...] maja 1987 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości, w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. Wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 1933/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M., M. S. i M. P. na ww. decyzję z [...] listopada 2011 r. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku L. P. z [...] maja 1987 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] odmówił oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu, w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r., nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa w postaci ustalenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w wysokości wyższej niż wynikała z przypadających udziałów w spadku po byłych właścicielach nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekło, na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić ich nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lutego 2021 r. podnosząc, że samo zawarcie z osobą uprawnioną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie powoduje, w myśl art. 7 ust. 1 dekretu, nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej. Decyzją z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r. obarczone są wadami rażącego naruszenia prawa. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent dokonał bowiem w trybie art. 154 k.p.a. zmiany własnej decyzji z [...] września 2004 r., choć była ona przedmiotem kontroli organu odwoławczego, a wydana w następstwie tej kontroli decyzja Kolegium podlegała kontroli sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, przy wydaniu decyzji z [...] września 2011 r. Prezydent pominął, wbrew postanowieniom o stwierdzeniu nabycia spadku, spadkobierczynię – D. P. (obecnie R.). W konsekwencji ww. decyzją organ ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz K. M. i L. P. w udziałach większych niż wynikające ze spadkobrania. Organ nadzoru wskazał, że pomimo wskazanych wad kwalifikowanych decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. nie może stwierdzić jej nieważności. Aktem notarialnym z [...] kwietnia 2013 r., Rep A - [...], oddano bowiem w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz K. M. w udziale 1/2 części, M. S. w udziale 1/6 części, M. P. w udziale 1/6 części oraz K. P.w udziale 1/6 części. W ocenie Kolegium, powyższe powoduje, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. Organ administracji nie może bowiem we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umowy o charakterze cywilnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy takie skutki nie nastąpiły. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w myśl art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście nieodwracalności skutków prawnych należy brać pod uwagę skutki decyzji administracyjnej, a nie skutki umowy, która została zawarta w wyniku jej wykonania. Skarżący podkreślił, że powołany przez Kolegium wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. dotyczył odmiennego stanu faktycznego, a ponadto zapadł on w sytuacji gdy po wydaniu decyzji administracyjnej doszło do dalszego i wielokrotnego obrotu nieruchomością. W przedmiotowej sprawie do takiego dalszego obrotu nieruchomością nie doszło. W księdze wieczystej [...] adresaci decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. nadal widnieją jako użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Skarżący przywołał pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym z nieodwracalnymi skutkami decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot, który nabył prawo na podstawie wadliwej decyzji administracyjnej, następnie przeniósł własność tak nabytej nieruchomości odpłatnie na rzecz osoby trzeciej. Wskazał, że w niniejszej sprawie aktem notarialnym z [...] kwietnia 2013 r. zawarto umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym samym akcie notarialnym wniesiono o wpisanie użytkowanie wieczystego do księgi wieczystej. Prokurator wskazał, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Samo zatem zawarcie umowy nie jest wystarczające dla powstania prawa użytkowania wieczystego. Konieczny jest wpis w księdze wieczystej. W ocenie skarżącego, nieodwracalne skutki prawne mogą dotyczyć skutków bezpośrednich decyzji. To na skutek wpisu w księdze wieczystej, a nie wydania decyzji, doszło do powstania użytkowania wieczystego, a wpis jest zdarzeniem późniejszym niż wydanie i doręczenie decyzji oraz nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji, jest on bowiem skutkiem zawarcia umowy. Zdaniem skarżącego, czym innym są skutki decyzji, a czym innym skutki późniejszego zdarzenia (umowy cywilnoprawnej). Przy tym brak możliwości odwrócenia przez organ administracji skutków tego późniejszego zdarzenia nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych samej decyzji. Z powyższego wynika, że samo zawarcie umowy z osobą uprawnioną o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w myśl art 7 ust 1 dekretu, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2021 r. o stwierdzeniu, na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.), że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić ich nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Z zaskarżonej decyzji wynika, że po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego Kolegium uznało, że przy wydaniu badanej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy kwestionowanej decyzji Prezydent [...] dokonał bowiem, w trybie art. 154 k.p.a., zmiany własnej decyzji z [...] września 2004 r., choć była ona przedmiotem kontroli organu odwoławczego, a wydana w następstwie tej kontroli decyzja Kolegium podlegała kontroli sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, przy wydaniu decyzji z [...] września 2011 r. Prezydent pominął, wbrew postanowieniom o stwierdzeniu nabycia spadku, spadkobierczynię – D. P. (obecnie R.). W konsekwencji ww. decyzją organ ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz K. M. i L. P. w udziałach większych niż wynikające ze spadkobrania. Pomimo jednak stwierdzenia powyższych kwalifikowanych wad decyzji z [...] września 2011 r. organ nadzoru uznał, że nie można stwierdzić jej nieważności wobec wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium podniosło, że aktem notarialnym z [...] kwietnia 2013 r., w wykonaniu decyzji z [...] września 2011 r., oddano bowiem grunt w użytkowanie wieczyste, a organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umowy o charakterze cywilnym. Powyższe zakwestionował skarżący podnosząc, że samo zawarcie z osobą uprawnioną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w myśl art 7 ust 1 dekretu, nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej. Zdaniem Sądu, analizując sporną kwestię należy wziąć pod uwagę dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego na tle wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. I tak według poglądu zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia. Wobec tego skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W sprawie tej NSA przyjął, że skoro obrót cywilnoprawny był poprzedzony decyzją o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego (użytkowanie wieczyste powstawało w trybie decyzyjno-umownym i dotyczyło tych samych osób), to nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tym obrotem nie można wiązać z decyzją odmawiającą przyznania prawa własności czasowej, która poprzedzała decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu analogiczna sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że na podstawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. doszło do zbycia i obrotu, w rozumieniu art. 4 pkt 3b i art. 13 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz. 651, zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami"), poprzez oddanie przez właściciela przedmiotowej nieruchomości (Miasto [...]) w dniu [...] kwietnia 2013 r. działki gruntu o nr ewid. [...] w użytkowanie wieczyste osobom trzecim (beneficjentom decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego). Po uostatecznieniu się decyzji z [...] września 2011 r. miał zatem miejsce obrót cywilnoprawny. W wykonaniu tej decyzji została bowiem zawarta, w formie aktu notarialnego, umowa z [...] kwietnia 2013 r., Rep. A nr [...], mająca za przedmiot oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste osobom wymienionym (ich następcom prawnym) w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Tak jak w stanie faktyczno-prawnym, w którym zapadła powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., w niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste powstało w trybie decyzyjno-umownym i dotyczyło tego samego kręgu osób. Zatem, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ w jej wykonaniu została zawarta umowa cywilnoprawna. Nie ma przy tym znaczenia, że umowa ta dotyczy praw osób uprawnionych z decyzji z 7 września 2011 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Według art. 24 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zawarcie powyższej umowy doszło bowiem do wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości poprzez oddanie jej przez jednostkę samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Istotne jest również to, że z żadnego przepisu prawa, a także z mocy ustawy, nie wynika aby organ administracji miał kompetencje do stwierdzenia w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym nieważności umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji z [...] września 2011 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego, czy orzeczenia o uznaniu tej umowy za bezskuteczną w stosunku do jej stron. Oznacza to, że dla organu administracji bezpośredni skutek prawny poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste - zawartej w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu - jest nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium nie ma bowiem kompetencji do podważenia umowy cywilnoprawnej poprzez własne działania podjęte w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje przy tym podniesiona w skardze argumentacja dotycząca wpisu w księdze wieczystej jako warunku powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny zarówno dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i dla jego przeniesienia. Nie zmienia to jednak kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konstatacji, że organ administracji nie ma prawnej możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu odwrócenia skutków umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji, jak już wskazano wyżej, dla organu administracji bezpośredni skutek prawny poprzez zawarcie, w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ma charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że orzeczone w zaskarżonej decyzji stwierdzenie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] września 2011 r. i i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa znajduje oparcie w art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).