I SA/Wa 1387/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka asesor WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. G. w dniu 6 stycznia 2003 r. złożył do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N., decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.), nie przyznał A. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się również na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 15, poz. 67), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13) oraz ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z miejscem pełnienia służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Przedmiotowego równoważnika nie może otrzymywać strażak zwolniony ze służby w związku przejściem na zaopatrzenie emerytalne. A. G. w złożonym do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. odwołaniu od powyżej określonej decyzji podniósł m.in., że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pobierał od dnia 1 czerwca 2000 r., tj. od dnia przejścia na emeryturę. Zdaniem odwołującego się równoważnik ten jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego i skoro jako emerytowany strażak nie posiada prawa do lokalu, to posiada uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za jego brak. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67) wydał w dniu [...] października decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Wskazał na okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w szczególności ustalić tytuł prawny do zajmowanego przez odwołującego się lokalu oraz faktyczne miejsce jego zamieszkania i wyjaśnić na podstawie jakiej decyzji otrzymywał on do dnia 31 grudnia 2003 r. dodatek pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), "po ponownym rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 września 2003 r. oraz decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2003 r.", wydał w dniu [...] listopada 2003 r. decyzję nr [...], którą odmówił A. G. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nakazał jego zwrot za okres od dnia 1 listopada 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. jako świadczenia nienależnie pobranego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. G. wraz z małżonką nabył w dniu 4 października 1999 r. nieruchomość o pow. [...] m2 z domkiem letniskowym. W dniu 31 października 2001 r. przekazał w drodze darowizny powyżej określoną nieruchomość na rzecz córki, przy czym w akcie darowizny znalazł się zapis, że darowizna obejmuje działkę z budynkiem mieszkalnym. Zgodnie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400, z 1992 r. Nr 21, poz. 86 i Nr 54, poz. 254, z 1994 r. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17 i Nr 43, poz. 163, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 i Nr 152, poz. 723 oraz z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 88, poz. 554 i Nr 106, poz. 680), on sam lub członkowie jego rodziny: 1) nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 2) nie otrzymał tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Z powyższego wynika, że A. G. w okresie od dnia 1 listopada 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. pobierał nienależnie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, który na podstawie § 11 przedmiotowego rozporządzenia podlega zwrotowi. W tym miejscu należy podać, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] lutego 2004 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 225/04 uchylił powyżej określone postanowienie. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówienie jego przywrócenia w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w terminie, stanowi naruszenie art. 58 § 1 kpa, mające wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji powinien bowiem w takim przypadku rozpoznać odwołanie, a postępowanie w części dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania umorzyć. W związku z powyższym wyrokiem, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67) wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji, a ponadto podał, że nie wszystkie uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym jakie przysługują strażakom w służbie stałej będą przysługiwały strażakom będącym na emeryturze lub rencie. Takim prawem, którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to bowiem jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem: 1) przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego za wskazany w niej okres, - nierozpatrzenie w zaskarżonej decyzji argumentów przedstawionych w odwołaniu w zakresie bezprawności żądania zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przez organ pierwszej instancji. 2) konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych w zakresie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji a także wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i stwierdził, że jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym, jak stanowi § 4, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97 Lex nr41909). Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że jej wydanie nastąpiło w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 8 stycznia 2003 r. Jeżeli tak, to należy zwrócić uwagę, że przedmiotowy wniosek ograniczał się do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, a więc na jego podstawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne ograniczone przedmiotem żądania skarżącego. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot żądania Sprawa zaś wydania decyzji, która rozstrzygnęła również zagadnienie wykraczające poza zakres żądania określonego wnioskiem, tj. nakazu zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego, była sprawą odrębną i jej prowadzenie wymagało wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego, co nie nastąpiło. Rozstrzygnięcie sprawy wykraczające poza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, stanowiło naruszenie zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 kpa), jak i art. 61 oraz art. 104 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z niniejszym rozstrzygnięciem, Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.