I SA/Wa 1388/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 roku nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...] - utrzymało w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku nr [...], wydanej w przedmiocie uchylenia w całości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1956 roku odmawiającej dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 roku, [...] utrzymującej w mocy orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] września 2000 roku nr [...] Burmistrz Gminy W. , działając na podstawie art. 154 kpa, uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1956 roku odmawiające dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 roku, NR [...] utrzymującej w mocy ww. W uzasadnieniu organ podał, że ww. decyzje negatywne oparte były na perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1965 roku. Według powyższego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod "obrót towarowy", jednak faktycznie wykorzystywana była jako Dzielnicowa [...] przez Spółdzielnię. Zgodnie z aktualnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia 28 września 1992 roku, nieruchomość położona przy ul [...] przeznaczona jest pod funkcje mieszkaniowo - usługowe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uwzględnić wniosek i uchylić obie negatywne w trybie art. 154 kpa. Jednocześnie podkreślono, że przy orzekaniu wzięto pod uwagę słuszny interes społeczny (likwidacja Dzielnicowe [...] położonej wśród zabudowy mieszkaniowej) oraz słuszny interes strony (rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości). W dniu 12 lutego 2003 roku Spółdzielnia w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji dnia [...] września 2000 roku z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku. Po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 roku , orzeczeniem z dnia [...] września 2003 roku sygn. akt [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję Kolegium od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia w W.. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 roku sygn. akt I SA 2483/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] sierpnia 2003 roku, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2006 roku sygn. akt I OSK 1273/05 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez D. N. od powyższego wyroku. Wobec zaistnienia powyższych okoliczności obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpoznanie wniosku Spółdzielni w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...] na zasadzie art. 28 kpa w zw. z art. 105 § kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku wydanej na podstawie art. 154 kpa. Kolegium rozważyło na wstępie, zgodnie z wskazaniami sądu, czy podmiot zgłaszający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku prowadzone było na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W tak prowadzonym postępowaniu status strony mają byli właściciele oraz ich następcy prawni ewentualnie osoby posiadające już prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Natomiast prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie, co wynika wprost z treści art. 157§2 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ uznał, że Spółdzielnia z siedzibą w W. posiada jedynie interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, nie posiada natomiast interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 kpa, gdyż jest jedynie posiadaczem przedmiotowego gruntu do którego wielokrotnie zgłaszała swoje roszczenia. W dniu 23 lutego 2007 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Spółdzielni w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego W. z dnia [...] stycznia 2007 roku. We wniosku pełnomocnik skarżącej spółdzielni podkreślił, że jest ona użytkownikiem gruntu przy ul.[...] , a użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Zdaniem skarżącej decyzja Burmistrza Gminy wbrew stanowisku Kolegium, wpływ na sferę praw i obowiązków spółdzielni, a zatem jest ona stroną postępowania. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skład wydający decyzję z dnia [...] maja 2007 roku nie podzielił zarzutów sformułowanych we wniosku, w całości podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji Kolegium. Rozważając legitymację Spółdzielni z siedzibą w W. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku należało rozważyć, czy podmiot ten posiada interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji. Zdaniem organu wnioskodawca był i pozostaje jedynie posiadaczem przedmiotowego gruntu, a zatem nie może zostać uznany za stronę, co pozwoliłoby na wszczęcie na jego wniosek postępowania nadzwyczajnego. Kwestionowana decyzja została wydana w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stronami postępowania toczącego się na podstawie tych przepisów byli – zgodnie z art. 7 dekretu jedynie właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia w W. - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 11 i 77 kpa poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 154 i 155 kpa poprzez uznanie, iż postępowanie zakończone decyzją nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku toczyło się w trybie tych przepisów, ale dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz obrazę przepisu art. 7 dekretu w związku z art. 28 kpa poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu w trybie dekretowym uczestniczą wyłącznie określone w zaskarżonej decyzji podmioty. W konkluzji skargi wniesiono o uchylnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze argumenty zasługują na uwzględnienie. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] utrzymująca mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 roku nr [...], wydanej w przedmiocie uchylenia w całości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1956 roku odmawiającej dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 roku, NR [...] utrzymującej w mocy orzeczenie. Należy zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem organów zawartych w uzasadnieniach decyzji, że w sytuacji, gdy żądanie wniósł podmiot, nie będący stroną w sprawie, następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji jednak, gdy organ zawiadomił już strony postępowania o wszczęciu postępowania nadzorczego, wszczęte postępowanie należy umorzyć. Dla zastosowania jednak takiej konstrukcji prawnej konieczne jest jednak ustalenie, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego zgłosił podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku nie dotyczy wadliwa decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozważyło jednak jaki wpływ na status skarżącego w postępowaniu nadzorczym ma decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 roku nr [...] wydana na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) orzekająca o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w W. gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. Art. 3.ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku stanowił, że nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Natomiast art. 204. ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) stanowi, że spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Jak wynika z akt sprawy , w celu realizacji roszczenia opartego na powołanym wyżej przepisie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku oraz wcześniej obowiązującego art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 1272 ze zm.) skarżąca spółdzielnia występowała o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] . Tym samym przepis ten stałby się podstawą prawną do występowania przez Spółdzielnię [...]w W. w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy przedmiotowego gruntu. Niewątpliwie decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 roku dotyczy przedmiotowego gruntu. Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia wyrok NSA Warszawa OSK 1397/05 LEX nr 281269 2006.10.19 r. sygn. akt I OSK 1397/05 LEX nr 281269, w którym uznano, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości (prawa własności nieruchomości czy też prawa użytkowania wieczystego) jest także podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007 roku, co powoduje , że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7,77 i 28 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia dla przyjęcia takiego stanowiska jest fakt, że - jak wynika to z akt sprawy - decyzją z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 roku, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku utrzymało w mocy powyższą decyzję. Przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 317-318). W momencie zaś wydawania zaskarżonej decyzji przez organ administracji ([...]maja 2007 roku) decyzja z dnia [...] listopada 1956 roku nie była wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy również zauważyć, że nie jest prawidłowe stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] września 2000 roku została wydana w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku, bowiem podstawą jej wydania był art. 154 kpa. Niesłuszne jest zatem również stanowisko, że w tym postępowaniu biorą wyłącznie udział dawni właściciele nieruchomości [...] bądź ich następcy prawni. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien więc ocenić interes prawny skarżącego w kontekście decyzji z dnia [...] listopada 1956 roku oraz rozważyć ewentualnie możliwość zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu rozstrzygnięcia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] listopada 2007 roku Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.