I SA/Wa 1394/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania gminie nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej A. w Warszawie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] i przekazała gminie miejskiej W. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa - Przepisy wprowadzające") prawo własności nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] r., uzupełnionym w dniu [...] r., Prezydent W. wystąpił o nieodpłatne przekazanie Gminie W. własności mienia Skarbu Państwa będącego w zarządzie A. N. R. stanowiącego nieruchomość oznaczoną aktualnie jako działki nr [...] i nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w związku z potrzebą realizacji zadań własnych gminy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie wywołane ww. wnioskiem. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że nastąpiło naruszenie art. 7, 77, 10 § 1 i 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], odmówił przekazania Gminie W., nieodpłatnie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych. W wyniku realizacji ww. inwestycji Gmina W. rozpoczęła zasiedlanie ww. budynków zawierając umowy najmu lokali mieszkalnych. Jednocześnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] zezwolono Prezydentowi W. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie P. O. Ś. we W. - Etap II (odcinek ulicy [...]do ulicy [...]), na mocy której zatwierdzono podział m.in. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...],[...], obręb [...]. Wojewoda wskazał, że w związku z wydzieleniem działki nr [...] pod realizację inwestycji drogowej, zadania z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego realizowane są przez Gminę W. na działce nr [...], w granicach której posadowiony jest budynek mieszkalny. Rozpatrując złożony wniosek Wojewoda stwierdził, że Prezydent W. nie dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające, albowiem nie przedłożył wymaganego tym przepisem protokołu twierdząc, że A. N. R. odmówiła jego podpisania. Ponadto A. N. R. przedstawiła negatywną opinię dotyczącą przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy W. Tym samym nie został spełniony podstawowy wymóg formalny niezbędny do orzeczenia o przekazaniu nieruchomości. Ponadto, zdaniem Wojewody, fakt zasiedlania lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości oraz zawarcie umów najmu z osobami fizycznymi wskazuje, że zaspokojone zostały potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych. Brak jest zatem bezpośredniego związku przedmiotowego mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. złożyła Gmina W. W uzasadnieniu wskazała, że zasiedlanie lokali mieszkalnych w budynkach zasobu mieszkaniowego gminy nie zaspokaja potrzeb w sposób jednorazowy i ostateczny. Ponadto odmowa podpisania protokołu, o którym mowa w art. 17 ust. 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające, nie powinna stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę przekazania przedmiotowej nieruchomości, albowiem Wojewoda nie jest związany stanowiskiem A. N. R. zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i przekazała gminie miejskiej W. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające prawo własności przedmiotowej nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w myśl art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające, gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań własnych tej gminy. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że przekazanie mienia na podstawie tego przepisu może dotyczyć tylko takich składników, które są bezpośrednio związane ze ściśle określonymi i aktualnie wykonywanymi na danym mieniu zadaniami własnymi gminy, a także mienie to zarówno w dacie wydawania decyzji przez wojewodę, jak i w dniu 27 maja 1990 r. winno stanowić składnik mienia ogólnonarodowego. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...],[...], stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zadania własne gminy obejmują między innymi gminne budownictwo mieszkaniowe. Realizacja tych zadań nie obejmuje przy tym jednorazowego wybudowania obiektu mieszkalnego czy jednorazowego zawarcia umów najmu lokali mieszkalnych, lecz zobowiązującym do ciągłego zaspokajania potrzeb wspólnoty gminnej w tym zakresie. Ponadto sporządzanie i ogłaszanie protokołów przejęcia, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające, należy do obowiązku gminy, nie zaś wspólnego obowiązku z innym podmiotem. Jednocześnie decyzje komunalizacyjne wydawane na podstawie art. 5 ust. 4 tej ustawy podejmują tylko wojewodowie, zaś Agencja Nieruchomości Rolnych będąc zarządcą takiej nieruchomości ma status jedynie strony w takim postępowaniu. Nie jest zatem decydentem w tego rodzaju postępowaniach. Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość została w obowiązującym trybie i za zgodą Ministra Rolnictwa z dnia [...]r. wyłączona z użytkowania rolniczego. Tym samym za uzasadnione należało uznać przekazanie zarówno działki nr [...] (obwodnica), jak i działki [...] (działka pod budynkiem mieszkalnym), [...]na rzecz Gminy W. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] r. złożyła A. N. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła właściwej oceny i badania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z treści art. 11 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Zgodnie z tym przepisem mienie o jakim mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do Państwowego Funduszu Ziemi. Tymczasem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowiąca obecnie działki [...] i [...] została przejęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w art. 17 tejże ustawy. Z treści ww. decyzji z dnia [....] r. wynika wyraźnie, że przedmiot przekazania obejmuje nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Tym samym w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania tą nieruchomością na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające. Przepis art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające. Jednocześnie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ma charakter incydentalny i nie może być stosowany w stosunku do nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez jednostki terytorialne z pominięciem ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ostatecznie A. M. R. wskazała, że gmina już wcześniej wybudowała na działce [...] budynek mieszkalny i tym samym zrealizowała zadania własne gminy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie wskazała, że o przeznaczeniu danych gruntów decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z jego wyrysu wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na zabudowę wielorodzinną mieszkaniową. Ponadto za zgodą Ministra Rolnictwa z dnia [...] r. decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nieruchomość ta została trwale wyłączona z użytkowania rolniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu to ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 1990 r. Nr 32,poz.191 z późn.zm). Zgodnie z treścią przepisu art.5 ust.4 ww. ustawy - gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe ( państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zdaniem Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie ustaliła i tym samym nie wyjaśniła na czym polegać miał związek przekazania przedmiotowego mienia z realizacją zadań gminy. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zadania własne gminy obejmują między innymi budownictwo mieszkaniowe i z oczywistych względów mają na celu ciągłe zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej w tym zakresie. Powyższe stwierdzenia nie zostały poparte konkretnymi ustaleniami, które winny zostać poczynione w przedmiotowym zakresie , tym bardziej, że organ I instancji zajmując odmiennie stanowisko, uzasadniał brak bezpośredniego związku przedmiotowego mienia z aktualnie wykonywanymi przez gminę zadaniami własnymi w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Wyjaśnienia zatem wymaga okoliczność ścisłego i aktualnego związku przedmiotowego mienia z realizacją jej zadań, skoro podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 4 przywołanej ustawy. Brak jednoznacznego odniesienia się w omawianym przepisie do daty wejścia w życie ustawy nie oznacza, że przedmiotem przekazania na tej podstawie może być każde mienie, o ile stanowi ono aktualnie własność Skarbu Państwa. Komunalizacja niezależnie od przyjętej podstawy - zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czyli w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Nie ulega również wątpliwości, że przekazanie gminie mienia w omawianym trybie nie jest obligatoryjne, stąd konieczność wykazania, że jest ono bezpośrednio związane z realizowanym przez gminę konkretnym zadaniem, przy czym taki związek istnieć musi co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi lub zrealizowanymi zadaniami ( wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt SA 1812/98, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08). W toku niniejszego postępowania organy administracji miały za zadanie ustalenie czy wypełniona została dyspozycja przepisu art. 5 ust. 4 ustawy oraz czy nie było podstaw do wyłączenia przedmiotowego mienia z procesu komunalizacji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, którego zadaniem było ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył przepisy procedury administracyjnej - art. 7, 77 i 80 k.p.a., z uwagi na brak przeprowadzenia w tym zakresie wyczerpującego postępowania dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego bez dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy okazały się być przedwczesne. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt I lit. c p.p.s.a. ( Dz. U.z 2012 r. poz.270).