I SA/Wa 1395/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. w [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy północnej miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] (włączenie do drogi powiatowej nr [...] od ul. [...]) do km [...] (skrzyżowanie z ul. [...] – drogą krajową nr [...] ul. [...]), nieruchomości położonej w N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] ha, stanowiącej własność S. S. (pkt 1 decyzji) oraz ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł, w tym: za wywłaszczone prawo własności opisanej w pkt 1 nieruchomości w wysokości [...] zł (pkt 2a decyzji) oraz powiększenie odszkodowania o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [..] w obrębie [...] miasta N. S. w wysokości [...] zł – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania (pkt 2 decyzji) i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz S. S. odszkodowania za wywłaszczone prawo własności w wysokości [...] zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [..] ostateczną decyzją nr [...] z [...] listopada 2005 r. nr: [...], sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 2005 r., ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy północnej w N., leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] od skrzyżowania ulic [...] w N. do ulicy [...] w C. leżącej w ciągu drogi powiatowej nr [...] oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na Rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy północnej miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] (włączenie do drogi powiatowej nr [...] od ul. [...]) do km [...] (skrzyżowanie z ul. [...] – drogą krajową nr [...] ul. [...]), nieruchomości położonej w N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej KW Nr [...], stanowiącej własność S. S. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł oraz powiększył to odszkodowanie o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki [...] w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołał się S. S., nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania oraz kwestionując zasadność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury wskazał, że pismem z 22 września 2006 r. Prezydent Miasta N. wystąpił do S. S. z ofertą nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha. Na skutek braku porozumienia z właścicielem, Wojewoda [...], stosownie do art.15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721), pismem z 8 stycznia 2007 r. wyznaczył termin na zawarcie umowy w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 stycznia 2007 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z 19 kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, iż przepis art. 118 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W dniu 11 lipca 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz zapoznano strony z operatem szacunkowym. Odnosząc się do kwestii odszkodowania organ powołał przepisy art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 134, 135 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207 poz. 2109). Organ wskazał, że dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego został sporządzony operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art.135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnie określił wartość gruntu i odrębnie wartość naniesień na tym gruncie. W omawianym operacie szacunkowym wartość prawa własności wywłaszczanej nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość wywłaszczanej działki nr [...] poddał analizie rynek obrotu nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Badaniem rynku objęło strefę peryferyjną i pośrednią miasta N. Okres badania transakcji obejmował w szczególności lata 2006-2007. Do dalszej analizy wybrane zostały 3 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej, zawarte w 2007 r. Szczegółowa charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównań zamieszczona została na stronie 11 operatu. Z kolei wartość naniesień znajdujących się na gruncie (wjazdu i wyjazdu z kostki brukowej na podbudowie drogowej, latarni oświetleniowej z podświetlonymi gablotami) oszacowana została w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu decyzji z [...] sierpnia 2008 r. orzekł o powiększeniu odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczanej nieruchomości o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [...], położone w obrębie nr [...] miasta N. w wysokości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na art.128 ust.4 w związku z art.120 i art.124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż w przyszłości wystąpią zdarzenia określone w art.120. W ocenie Ministra Infrastruktury decyzja organu pierwszej instancji w zakresie powiększenia kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej została ustalona z naruszeniem przepisów art. 120, 128, 124-126 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w decyzji o wywłaszczeniu, nie ustanowiono na nieruchomości sąsiedniej niezbędnych służebności oraz nie ustalono żadnych obowiązków budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń związanych z wywłaszczeniem działki nr [...], zaś ww. przepisy nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej pozostałej po wywłaszczeniu przedmiotowej działki. Z powyższych przyczyn Minister Infrastruktury uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości i przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazując na treść art.139 kpa stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania rażąco narusza prawo, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia w tym zakresie i ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie odpowiadającej rynkowej wartości nieruchomości, określonej w operacie szacunkowym w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutu odwołania co do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, Minister wskazał, że w przypadku nabywania gruntów pod budowę dróg krajowych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przepisy nie przewidują prowadzenia rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Stosuje się tryb ofertowy, który nie podlega negocjacjom. Nie zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z inwestorem w terminie wyznaczonym przez wojewodę powoduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. Skarżący zarzucił rażące naruszenie: art.139 kpa, w związku z art. 138 § 1 pkt.2 kpa oraz naruszenie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w związku z art. 23 tej ustawy i art. 119 ust.1, art. 120, art. 128 ust. 1 i 4, 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 1-4, art. 150 ust. 2 i 3, art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, §36 ust. 1 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieuzasadnione i nieuprawnione uznanie, iż dopuszczalna jest zmiana zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego. Skarżący zarzucił także naruszenie: art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 15 ust. 1, art. 16 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto w związku z zaniżoną wyceną wywłaszczanej nieruchomości skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 128 ust. 1-4, art. 130, art. 134 ust. 1-4, art. 135. ust. 1-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zarzucił rażące naruszenie art. 120 tej ustawy poprzez pominięcie w treści decyzji wymaganych tym przepisem, służebności przejazdu i przechodu przez wywłaszczaną działkę warunkujących dostęp do nieruchomości, z której odłączono wywłaszczoną działkę, a która stanowi zorganizowany gospodarczo kompleks stacji paliw wraz z obiektami handlowo usługowymi. W konsekwencji powyższego skarżący zarzucił też, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. naruszają normy: art. 7 kpa, art.9 kpa, art.11 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa i są sprzeczne z normami konstytucyjnymi określonymi w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2009 r. I SA/Wa 1521/08 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył S. S. Wyrokiem z 19 maja 2010 r. I OSK 1039/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji zaakceptował ustalony w sprawie stan faktyczny i treść decyzji, mimo, iż organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń istotnych w kontekście regulacji zawartej w art. 120 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy zaniechały wyjaśnienia, jak się ma odbywać korzystanie z działek nr [...] stanowiących stację paliw po dokonaniu wywłaszczenia, a przed włączeniem do obwodnicy, w sytuacji gdy na działce nr [...] zlokalizowany jest wjazd i wyjazd ze stacji oraz uzbrojenie w postaci kanalizacji, przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewiduje ustanowienie przez organ wywłaszczeniowy szczególnych obowiązków, które obciążają podmiot występujący z wnioskiem o wywłaszczenie. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać wskutek wywłaszczenia dla nieruchomości sąsiednich. Organ w decyzji wywłaszczeniowej ustanawia niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Przepis atr.120 wyżej wskazanej ustawy stanowi swoiste uzupełnienie art. 119 tej ustawy i przesądza o konieczności zamieszczenia dodatkowych elementów w decyzji o wywłaszczeniu, gdy wywłaszczenie nieruchomości ujemnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, np. konieczność znoszenia określonych uciążliwości, brak dojazdu lub dalszy dojazd, utrata pożytków. Z uwagi na odesłanie zamieszczone w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przepis ten ma także zastosowanie przy wywłaszczeniu nieruchomości pod drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie rozważył, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wskutek wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości działka skarżącego utraci dostęp do drogi publicznej, a jak wynika z akt sprawy, termin realizacji tej inwestycji na dzień wydania decyzji organów obu instancji nie był znany i może się on odsunąć na okres nawet kilkunastu lat. Odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia przepisu art. 139 kpa, Sąd II instancji uznał zarzut ten za niezasadny, jednocześnie wskazując, że nie jest możliwa taka interpretacja przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r., która przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uwzględniałaby stratę związaną z obniżeniem wartości nieruchomości sąsiedniej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że operat szacunkowy uwzględniający unormowanie wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego przestał być przydatny do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia o wartości rynkowej nieruchomości oparta była na założeniu, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnia się zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji rzeczoznawca sporządzający operat zastosował nie tylko przepis § 36, ale też § 43 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Wykluczenie przez organ odwoławczy zastosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 128 ust. 4 w zw. z art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno skutkować zleceniem rzeczoznawcy uzupełnienia bądź sporządzenia na nowo operatu szacunkowego. Ten aspekt sprawy został pominięty przez Sąd Wojewódzki przy ocenie prawidłowości ustalanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutu skargi dotyczącego braku w opinii rzeczoznawcy wyceny uzbrojenia przebiegającego przez wywłaszczoną działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył , co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ,,p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1039/09 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów art. 139 kpa oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 120 i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie zbadanie, czy wywłaszczenie działki nr 16/18 będzie ujemnie oddziaływać na działki nr [...], na których znajduje stacja paliw i obiekty towarzyszące. Jak to wynika z akt sprawy, przez wywłaszczoną działkę przebiegał wjazd i wyjazd ze stacji paliw. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podnosił powyższą okoliczność, twierdząc, że pojazdy wyjeżdżające ze stacji paliw nie będą miały możliwości tzw. "lewoskrętu" w kierunku ul. [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ I instancji wzmiankował o powyższej niedogodności, jednakże nie rozważył możliwości wyprowadzenia konsekwencji prawnych wynikających z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast uwzględnił powyższą niedogodność przy ustalaniu odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości działek nr [...], jednakże - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - przepis art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej o odszkodowanie z tytułu utraty wartości tej nieruchomości. Konieczne więc było ustalenie przez Ministra Infrastruktury, czy wywłaszczona nieruchomość będzie ujemnie oddziaływać na nieruchomości nr [...], poprzez brak dojazdu bądź wyjazdu, a wobec tego, czy zasadne będzie (czy też nie) ustanowienie służebności- lub, czy niezbędna będzie budowa odpowiednich urządzeń zapobiegających tym niedogodnościom. Zasadny jest zarzut skargi co do prawidłowości sporządzenia operatu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w operacie przyjęto wadliwe założenie, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnia się zmniejszenie wartości nieruchomości. Doprowadziło to do zastosowania przez rzeczoznawcę także przepisu art. 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy do stanu faktycznego niniejszej sprawy przepis ten nie ma w zastosowania. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie nowego operatu i dokonując oceny tego dowodu ustali odszkodowanie za wywłaszczoną działkę. Odnośnie zaś zarzutu nie uwzględniała przez rzeczoznawcę uzbrojenia działki, wskazać należy, że jak wynika z k. 11- operatu (pkt 5 tabeli), rzeczoznawca określając wartość wywłaszczonej nieruchomości w porównaniu do wybranych nieruchomości podobnych uwzględnił uzbrojenie nieruchomości jako jeden ze wskaźników wyceny. Zatem w tym aspekcie zarzut nie może być skuteczny. Odnośnie zarzutu skargi co do celowości wywłaszczenia wskazać należy, że kwestia powyższa została obszernie wyjaśniona przez Sąd II instancji, który uznał ten zarzut za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaakceptować należy działania organów administracji podejmowane w celu zapewnienia sprawnego pozyskiwania gruntów pod modernizację i budowę dróg publicznych. Nadal pozostają w obrocie prawnym ostateczne decyzje: lokalizacyjna, pozwolenie na budowę drogi. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 139 kpa. Kwestie te były przedmiotem oceny sądu I instancji w wyroku z 27 lutego 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu w tym zakresie, dokonując wiążącej wykładni tego przepisu w związku z przepisami art. 128 ust. 4 i art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełni postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu.