I SA/Wa 1399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozparzeniu odwołania P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] ustalił opłatę roczną za 1989 r. z tytułu zarządu gruntu państwowego przez Cementownię "[...]" w wysokości 3% wartości gruntów położonych we wsiach L., D., J. i S. oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[ ...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha w kwocie [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Cementownię [...] – Spółkę Akcyjną w O. prawa użytkowania wieczystego miedzy innymi działek gruntu wymienionych powyżej. P. Spółka Akcyjna w W. w dniu 31 lipca 2006 r. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] ustalającej opłatę roczną za 1989 r. z tytułu zarządu gruntu państwowego przez Cementownię "[...]" położonego we wsi L. oznaczonej jako działka o nr ew. [...], we wsi D. oznaczonej jako działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Strona wnioskująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. We wniosku wskazano także, że w dacie wydania decyzji o opłatach z tytułu zarządu za 1989 r. nieruchomość ta o łącznej powierzchni [...] ha była wykorzystywana na cele publiczne przez przedsiębiorstwo państwowe P. Grunty te były w faktycznym władaniu i zarządzie P., przebiegała przez nie w części linia kolejowa nr [...] L. – D. oraz infrastruktura klejowa użytkowana przez Spółki P. wraz z dworcem P.. Na dowód tego strona wnioskująca załączyła wykaz działek ewidencyjnych oraz wykaz środków trwałych na nich znajdujących się wraz z datą ich budowy. Pismem z dnia 29 listopada 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych numerami wskazanymi we wniosku P. S.A. o stwierdzenie nieważności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] wskazując, że P. S.A. nie mają legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. P. S.A. wniosły odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym z uwagi na posiadanie i użytkowanie linii kolejowej na terenie będącym przedmiotem postępowania. Do odwołania zostały załączone kopie zarządzenia nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] marca 2006 r. oraz zarządzenia nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] lipca 1999 r. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpoznania odwołania P. S.A., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że P. S.A. nie wykazały tytułu prawnego do władania nieruchomością objętą decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. Oznacza to, że nie posiadają statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Minister wyjaśnił także, że okoliczność, że P. S.A. są faktycznym użytkownikiem linii kolejowej oraz budynku stacji i innych budowli infrastruktury kolejowej, nie stanowi podstawy do uznania, iż spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że od interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego należy odróżnić interes faktyczny – stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że skoro postępowanie nadzorcze zostało wszczęte i dopiero w toku postępowania ustalono, że P. S.A. nie posiadają legitymacji procesowej w sprawie, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A., ponawiając argumenty przytoczone w odwołaniu i zarzucając naruszenie przepisów: – art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że P. S.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w niniejszej sprawie administracyjnej; – art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i prawdy obiektywnej; – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w wyniku błędnego przyjęcia, że P. S.A. nie jest stroną postępowania przed organami administracji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania o ustalenie opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu państwowego prowadzonego w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1, 38, 45, 46 i 96 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) są Skarb Państwa i państwowa jednostka organizacyjna, której grunt przekazano w zarząd. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania o ustalenie opłaty z tytułu zarządu tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do gruntu państwowego będącego przedmiotem zarządu, takim, który stałby na przeszkodzie ustaleniu opłaty. Taką przeszkodą byłoby ustalone decyzją administracyjną prawo zarządu do gruntu albo użytkowania gruntu, które pozwalałoby na skuteczne podważanie ustalenia od innego podmiotu opłaty rocznej z tytułu zarządu tym gruntem. Wskazać należy, że stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054, z dnia 5 września 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Zgodnie zaś z art. 39. ust. 1 cytowanej powyżej ustawy prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że P. legitymowały się na dzień [...] czerwca 1990 r. (data wydania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem państwowym) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez organy orzekające, że w okolicznościach niniejszej sprawy tytuł prawny P. co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika z faktu, że P. S.A. są użytkownikiem linii kolejowej oraz budynku stacji i innych budowli infrastruktury kolejowej. Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to nie może kwestionować ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntu państwowego oddanego innej państwowej jednostce organizacyjnej. Jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto należy wskazać, że tytuł prawny strony skarżącej nie wynika z przedstawionych przez nią dokumentów, tj. wykazu ewidencji i środków trwałych stanowiących własność przedsiębiorstwa P. S.A. dotyczących budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na działkach ewidencyjnych położonych w obrębach: L., D., gm. W. sporządzony przez naczelnika Wydziału Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A w L. i wykazów linii stanowiących załączniki do zarządzeń Zarządu P. Należy zgodzić się z poglądem organu, że strona skarżąca nie mając tytułu prawnego do gruntu państwowego, za który ustalono opłaty z tytułu zarządu przez Cementownię [...] w O., nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r., a zatem nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych numerami wskazanymi we wniosku P. S.A. zostało jednakże wszczęte pismem Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2006 r. W tej sytuacji Minister Infrastruktury prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot nieuprawniony. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.