I SA/Wa 1399/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267 po rozpatrzeniu zażalenia T. K. z dnia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wnioskiem z dnia [...] T. K. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy w [...], powiat [...] stanowiący byłą własność M.Z. nie podlegał przejęciu na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 3, poz. 13), dalej "dekret". W treści pisma wnioskodawca wskazał, że wymieniony zespół dworsko - parkowy nie spełniał przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a co za tym idzie nie stanowił nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Z treści wniosku wynika również, że nieruchomość, na którą składały się obiekty tworzące przedmiotowy zespół były wyodrębnione i służyły osobistym potrzebom właściciela, natomiast gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez tegoż zespołu. Wojewoda [...] uznając, że powyższa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, a więc jako nieruchomość będąca własnością obywateli [...], nie – [...] i[...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co stanowi uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61 a Kpa. Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie z dnia 4 listopada 2013 r. złożył T. K., który wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W zażaleniu dowodził, iż majątek ziemski [...] o powierzchni [...] ha podlegał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a nie jak zostało błędnie zawarte w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] ([...]) 1945 r. pod działanie lit. b) wymienionego przepisu. Na poparcie powyższego żalący wskazał, że właścicielką majątku była M. Z. z domu R., która posiadała obywatelstwo polskie i nigdy się go nie zrzekła. Ponadto majątek w [...] od pokoleń należał do rodziny, z wyjątkiem czasów wojny kiedy majątkiem zarządzał obywatel [...] (w tym czasie M.Z. jedynie zamieszkiwała w majątku). Sąsiednie majątki, stanowiące własność rodzeństwa wymienionej, zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dodatkowo T. K. podnosił, że M. Z. w latach [...] otrzymywała comiesięczne zaopatrzenie dla byłych właścicieli ziemskich, co w kontekście art. 19 dekretu PKWN jednoznacznie wskazuje, że majątek [...] przejęty został na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e). Zgodnie z przepisami dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w punktach b, c, d i e art. 2 ust. 1 przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa. Przy czym prawodawca jedynie w przypadku majątków objętych reformą z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wskazywał administracyjny tryb rozstrzygania sporów dotyczących tej grupy nieruchomości ziemskich. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, że zebrany materiał dowodowy, w postaci Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej, pow. [...] ([...])[...] kat. [...] (nadesłanej przez Archiwum Państwowe w [...]) oraz poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wyciągu z wykazu majątków parcelacyjnych (przesłanego przez Starostwo Powiatowe w [...]) wskazuje, że rzeczywistą podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. b). Na mocy tego przepisu na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli [...], nie – [...] i obywateli [...], bez względu na wielkość nieruchomości Wobec powyższego, mając na względzie że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów dekretu obejmująca tryb administracyjny dla pozostałych nieruchomości wymienionych w art. 2 dekretu, które przeznaczone zostały na cele reformy rolnej, a tym samym uznanie iż możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o nie podpadaniu określonych nieruchomości (w tym przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu) pod działanie dekretu. Potwierdza to jednolity pogląd orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym poza przypadkiem wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia o wykonaniu reformy rolnej - a więc nie dotyczącym przepisu o przejęciu nieruchomości w myśl art. 2 ust. lit b) dekretu - zamknięta jest droga administracyjna dla rozstrzygania sporów co do zakresu działania przepisów o reformie rolnej (patrz wyrok SN z dnia 06.12.2004 r., sygn. akt IV CK 336/04, LEX nr 186911). W świetle orzecznictwa brak jest przepisów uprawniających organ administracji do orzekania w trybie administracyjnym w sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, a brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.02.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, LEX nr 1326821). § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie daje podstaw do rozstrzygania sporów dotyczących innych gruntów poza określonymi w art. 2 ust. lit. e), w tym nieruchomości [...] przejętych na cele reformy rolnej na mocy art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN. W związku z tym, iż wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości był tylko rejestracją stanu powstałego z mocy prawa, obalenie tego stanu może nastąpić jedynie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Należy w tym miejscu poczynić uwagę, że dla oceny materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie zasadnicze znaczenie ma faktyczna podstawa przejęcia nieruchomości wskazana w wymienionych wyżej dokumentach, a nie ocena czy majątek mógł lub powinien być przejęty na własność Skarbu Państwa w oparciu o spełnienie innych przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu. Wskazany przez żalącego fakt przejęcia sąsiednich majątków ziemskich na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie może zostać uwzględniony, bowiem nie zostały one objęte złożonym wnioskiem, a co za tym idzie ustalenia ich dotyczące nie mogą być wzięte pod uwagę przy wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Również podnoszony przez T.K. fakt pobierania przez M.Z. zaopatrzenia miesięcznego byłych właścicieli ziemskich nie może być uznany za wystarczający dowód potwierdzający, iż majątek [...] wraz z zespołem dworsko - parkowym, został przejęty na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zarówno z zapisu w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej, pow. [...] ([...])[...], kat. [...], jak i kserokopii wyciągu z wykazu majątków parcelacyjnych jasno wynika, że podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Skargę na tę decyzję złożył T. K. Podniósł w niej, że pomimo dostarczenia przeze wielu istotnych dla sprawy dokumentów i próśb o wyjaśnienie błędnego zapisu w dokumentach, że rzekomą podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości był art.2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN, a nie lit. e) jak miało to miejsce w rzeczywistości, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii, a co powinien był uczynić, gdyż obowiązkiem organu jest przeprowadzić całościowe postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ drugiej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia błędnego zapisu co do podstawy przejęcia majątku [...]. Ponadto organ drugiej instancji nie nadał należytej wagi dołączonemu dowodowi w sprawie w postaci zaświadczenia z Archiwum Państwowego w [...] z dn. [...], potwierdzającego fakt pobierania przez M. Z. z domu R. zaopatrzenia miesięcznego dla byłych właścicieli ziemskich. Art. 19 dekretu PKWN wyraźnie precyzuje komu przysługiwało comiesięczne uposażenie "(1) Wywłaszczeń i właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część 1-sza lit. e mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, będzie wypłacone im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy". Z powyższego jednoznacznie wynika że M.Z. posiadała obywatelstwo Polskie w chwili przejęcia majątku ziemskiego [...], gdyż tylko obywatelom Polski, których majątek był przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) przysługiwało miesięczne zaopatrzenie, była właścicielką majątku ziemskiego [...], pow. [...]. Dla dodatkowego potwierdzenia powyższego faktu do skargi załączył protokół z dnia [...], uzyskany z Archiwum Państwowego we [...], jako dodatkowy dowód w sprawie, który dotychczas nie był brany pod uwagę. Protokół ten nie precyzuje litery dekretu na podstawie której została przejęta nieruchomość ziemska [...] pod Zarząd Państwowy, jednakże określa nazwisko właściciela jako "[...]", narodowość "Polska", obywatelstwo "Polskie" z czego jednoznacznie wynika, że przejęcie majątku musiało nastąpić na podstawie art.2 ust. 1 lit. e) dekretu. W rubryce miejsce pobytu widnieje zapis "nieokreślone", wynika to z faktu że właścicielka w momencie przejęcia majątku zamieszkiwała i przebywała w [...], a majątek w tym czasie był w administracji "Rady Majątkowej". Data przejęcia majątku pod Zarząd Państwowy tj. [...] figuruje zarówno w "Wykazie państwowych nieruchomości w powiecie [...] z dnia [...]" jak i Protokole załączonym do skargi. Istnieje jednak rozbieżność co do obywatelstwa właściciela. W ww. wykazie nieruchomości poprzez błędny zapis "art. 2-b" w 6ej rubryce tabeli właścicielka M. Z. "stała się" obywatelem [...]. Zapis ten był podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji jak i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Protokół jednoznacznie stwierdza, że właściciel majątku [...] w dniu przejęcia był narodowości polskiej i obywatelem Polski, co wskazuje, że podstawą przejęcia nie mogła być lit. b, a była nią litera e) art.2 dekretu PKWN. Organ powinien zgromadzić i zbadać cały materiał dowodowy mogący potwierdzić fakt błędnego wpisania lit b art.2 dekretu PKWN z dn. 6 września 1944r., jako podstawy przejęcia majątku ziemskiego [...] na Skarb Państwa. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ akt ten jest niezgodny z prawem. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że skarżąc posiada interes prawny. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r" II SA/Ol 893/11 (w:) LEX nr 1094438). W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie mamy właśnie taką sytuację. Organy odmówiły wszczęcia postępowania ze względu na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie żądania zgłoszonego przez Skarżącego. Niemniej takie stanowisko wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie podstawy prawnej przejęcia majątku ziemskiego w oparciu o dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zagadnienie to jednak w sprawie nie było na tyle oczywiste, że pozwalało bez prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego podjąć decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że organy obu instancji prowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do zebrania dokumentacji pozwalającej na ustalenie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, co oznacza w istocie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Wobec powyższego nie mogło zapaść na tym etapie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, kwestia ustalenia właściwej podstawy prawnej przejęcia majątku [...] na rzecz reformy rolnej nadal nie jest w sposób bezsporny ustalona. Rozważania organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące art. 19 w/w dekretu nie mogą sanować braków w tym zakresie rozstrzygnięć obu organów. Poza tym ocenie organów winien być poddany również dołączony do skargi protokół. W tym stanie sprawy stwierdzić zatem trzeba, że kwestia dopuszczalności drogi administracyjnej w niniejszej sprawie oraz zasadności wniosku powinna być zbadana w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym po wszczęciu postępowania administracyjnego, co - wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) - należy poddać pod rozwagę organom administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy jednocześnie podkreślić, że ocena zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a nie może prowadzić do dokonania przez sąd materialno-prawnej oceny zasadności żądania. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej. To postępowanie wyjaśniające powinno dostarczyć organowi argumentów, wynikających z ustalonego w jego toku stanu faktycznego, niezbędnych do wyjaśnienia, czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do merytorycznego zajęcia się wnioskiem Skarżącego i ewentualnie oceną jego zasadności. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 61 a k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparte zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.