I SA/Wa 1402/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. ISA/Wa 1402/21 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. L., A. M., J. K., M. S., M. W., M. P. oraz E. L. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ wskazał, że Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie dotyczące przyznania prawa wieczystego użytkowania w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],ozn. hip. [...] nr [...]. Opisana wyżej nieruchomość znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z pożn.zm.). Organ ustalił, że dawnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. i T. małżonkowie P. - w równych częściach niepodzielnie do jednej połowy, oraz I. i M. rodzeństwo W. - w równych częściach niepodzielnie do drugiej połowy Spadek po M. W. nabyli żona T. Z. oraz dzieci M. S. i M. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2000 r. sygn. akt [...]. Spadek po T. Z. nabyły dzieci M. S. i M. W. na podstawie poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Z kolei spadek po B. M. z domu W. nabyły córki A. M., J. K. oraz I. L. w oparciu o poświadczenie dziedziczenia z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. W toku postepowania organ dopatrzył się braku dokumentów stwierdzających następstwo prawne po S. P. i I. W. Wobec powyższego, po wystosowaniu wezwania Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku M. W. przyznania prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] nr [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po S. P. i I. W. W uzasadnieniu organ pierwszej wskazał, że przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych stronach postępowania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są niezbędne do określenia następców prawnych zmarłej strony (art. 1025 k.c.) oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu (art. 28 k.p.a.). Organ zobowiązany jest zatem z urzędu zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienia zażalenie złożyli I. L., A. M., J. K., M. S., M. W., M. P. oraz E. L. W zażaleniu wskazano, że konieczność ustalenia następstwa prawnego po S. P. i I. W. nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania i dlatego nie jest to zagadnienie wstępne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskrzone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postepowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Powszechnie przyjmuje się. że status strony w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa wieczystego użytkowania w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości uprzednio przewłaszczonej w trybie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje w pierwszej kolejności jej dawnych właścicieli i ich następcą prawnych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2055/13, publ. LEX nr 1676300). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie stronami tego postępowania powinni być również następcy prawni po S. P. i I. W. - dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia następców prawnych po S. P. i I. W. gdyż bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustalenie spadkobierców po S. P. i I. W. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności które nakładały na organ obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony nie narusza prawa (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14). Organ zaznaczył, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej strony stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez : 1. naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, co stanowi bezwzględny obowiązek organu odwoławczego; 2. naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez niewypełnienie obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i ograniczenie się przez SKO w [...] wyłącznie do arbitralnej oceny poprawności postanowienia organu pierwszej instancji bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy oceny zgromadzonych dowodów, bez oceny subsumcji przez organ I instancji norm prawa procesowego, jak również bez odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżących; 3. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego niezgodnie z prawem, a to ze względu na ustalenie przez organ I instancji, iż kwestia ustalenia następstwa prawnego po S. P. i I. W. stanowi zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania oraz brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia postanowienia wydanego niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, względnie, do odniesienia się do zarzutu skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 4. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego niezgodnie z prawem, a to ze względu na niezastosowanie przez organ I instancji art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak działań w celu ustalenia następstwa prawnego po S. P. i I. W., jak również brak wskazania i zobowiązania stron do podjęcia takich działań, a w konsekwencji brak oznaczenia właściwego terminu oraz brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia postanowienia wydanego niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, względnie, do odniesienia się do zarzutu skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 5. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 oraz 100 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego niezgodnie z prawem, a to ze względu, iż organ I instancji zawiesił postępowanie na czas nieograniczony jakimkolwiek zdarzeniem, na którego zajście miałby wpływ organ administracji publicznej względnie strony oraz brak odniesienia się do tej kwestii przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z poszanowaniem generalnych zasad wywodzonych z przepisów kpa w tym również zasady przekonywania; 6. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego niezgodnie z prawem, a to ze względu na niezastosowanie przez organ I instancji art. 30 § 5 k.p.a. i niewystąpienie do właściwego sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora pomimo otwarcia spadków po S. P. i I. W. przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia kręgu spadkobierców oraz brak odniesienia się do tej kwestii przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia postanowienia wydanego niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, względnie, do odniesienia się do zarzutu skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 7. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego niezgodnie z prawem, a to wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji; 8. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, posłużenie się przez organ II instancji twierdzeniami i ocenami o dużym stopniu ogólności nie odnoszącymi się konkretnie do stanu faktycznego sprawy, a wreszcie poprzez wybiórcze rozpoznanie przez SKO w [...] zarzutów zawartych w zażaleniu skarżących, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli sądowoadmimstracyjnej zaskarżonego postanowienia; 9. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie faktycznych i prawnych podstaw oraz przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 roku numer [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postepowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku M. W. z dnia [...] października 1990 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po S. P. i I. W. Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia organu stanowi z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, które : 1) zaistniało w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd, gdyż przepisy prawa wymagają ustalenia wszystkich stron postepowania. Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są niezbędne do określenia następców prawnych zmarłej strony (art. 1025 k.c.) oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu (art. 28 k.p.a.). a ustalenie tego może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego sądu. Podkreślić należy, że organ administracji nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń następców prawnych bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy. Skoro w przepisie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mowa jest o spadkobiercach a ustalenie ich, w związku z treścią art. 1025 § 2 k.c., jest dopiero możliwe w drodze wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poprzez sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, to należy przyjąć, że do momentu wydania jednego z tych dwóch dokumentów, spadkobiercy nie są ustaleni. Wskazać należy że organ administracji nie może co do zasady sam ustalić praw do spadku po zmarłej stronie a zatem wezwanie spadkobierców, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a właściwie zawiadomienie następców prawnych zmarłej strony o toczącym się postępowaniu nie jest w takiej sytuacji możliwe. W odniesieniu do przedstawionych powyżej rozważań zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 30 § 5 k.p.a. i niewystąpienie do właściwego sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora spadków po S. P. i I. W. przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia kręgu spadkobierców jak wskazała skarżąca jest całkowicie niezasadny. Wskazany przez skarżącą brak możliwości ustalenia następców prawnych nie stanowi okoliczności która obliguje organ do podjęcia działań w tej kwestii tj. ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania. Należy uznać, że przeciwna wykładnia obowiązujących przepisów prowadziłaby do obciążenia organu obowiązkiem uzyskania dokumentów w tym wypadku postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia, a organ nie może wyręczać stron postępowania w kwestiach które nie należą do jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sytuacji, gdy dla wykazania spadkobierców po zmarłej stronie postępowania konieczne jest uzyskanie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna niejednokrotnie przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, LEX nr 234764). Dokonywane w procedurze sądowej ustalenie spadkobierców stanowi bowiem właśnie zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego. W opinii Sądu za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 oraz 100 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo, że organ I instancji zawiesił postępowanie na czas nieograniczony jakimkolwiek zdarzeniem, na którego zajście miałby wpływ organ administracji publicznej względnie strony. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca myli dwie odrębne i różne podstawy uznania legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa materialnoprawne przesłanki zawieszenia postępowanie. Natomiast art. 100 § 1 k.p.a. to przepis o charakterze procesowym, który wskazuje czynności, które organ ma obowiązek podjąć po zawieszeniu postępowania. Naruszenie drugiego przepisu nie podważa bezpośrednio przesłanki zawieszenia postępowania wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 100 § 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie.( vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r. I OSK 311/07). Za całkowicie bezzasadny również należy uznać zarzut naruszenia art. 15 kpa. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie zasada ta nie została naruszona. Wydanie postanowień przez organy obu instancji zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na lakoniczność. Uzasadnienie powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji zawierają wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i spełniają wymogi wskazane w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Motywy postanowień obu organów zostały ujęte w taki sposób, że strona mogła poznać tok rozumowania organów oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ I instancji oraz organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy niniejszej. Zarzuty skargi są bezzasadne. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to kwestia, od której rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jest ona zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (pozytywnego bądź negatywnego). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi tym samym konieczną przesłankę dla wiążącego załatwienia innej sprawy administracyjnej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.