I OSK 2055/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 657/13 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 657/13 oddalił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 września 1948 r. dawnego właściciela nieruchomości J. A., Burmistrz Gminy [...], działając w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 379 m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w W. przy ul. [...] - na rzecz K. P. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. A. B. (najemca lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu wskazano, że A. B. - najemca lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...] - nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. Organ powołując treść art. 28 k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku nabytych uprzednio od Skarbu Prawa bądź gminy. Nie mają natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu takich rozstrzygnięć najemcy lokali mieszczących się w takim budynku. Jako użytkownicy lokali nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że A. B. nie ma legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony do wnioskowania o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przyznania następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości prawa własności czasowej gruntu, objętego działaniem dekretu z dnia 28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. B. na powyższe postanowienie wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, w przypadku decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku nabytych uprzednio od Skarbu Prawa bądź gminy. Nie mają natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu takich rozstrzygnięć najemcy lokali mieszczących się w takim budynku (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05, Lex nr 194358). Jako użytkownicy lokali nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Sąd wskazał, że skarżący A. B. nie jest właścicielem żadnego z lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], natomiast jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku. Jako najemca lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku posadowionym na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie nie ma on interesu prawnego w jej wzruszeniu, gdyż powyższa decyzja nie dotyczy jego osoby i w żaden sposób nie godzi w jego prawem chronione dobra. Nie jest więc stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie może skutecznie żądać jego wznowienia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie administracyjnym; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw; 3) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 106 art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. przez poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji, w konsekwencji oddalenie skargi strony skarżącej; 4) Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że postanowienia organu administracji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszają prawa; 5) Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi strony skarżącej. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i Sądu I instancji, że skarżący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a więc i przymiotu strony w takim postępowaniu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie skarżący, będący najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] - na rzecz K. P. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (zob. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych, jako że nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień. Skarżący posiada w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie posiada zatem legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że osoba, która nie ma interesu prawnego, umożliwiającego zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, może zwrócić się z prośbą o podjęcie stosownych działań do prokuratora, który jest uprawniony do występowania ze stosownymi wnioskami w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5