I SA/Wa 1411/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. K., A. K. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz L. K., A. K. i M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., A. K. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu [...] w K. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] o stwierdzeniu, że działka oznaczona katastralnie jako I. kat [...] o pow. [...] m2 nabyta przez Skarb Państwa od S. K. umową z dnia [...] grudnia 1964 r. nie została użyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1964 r. S. K. zbył na rzecz Skarbu Państwa parcelę l.kat [...], położną w K. gm. kat. [...]. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 5, poz. 32 ze zm.) z przeznaczeniem pod budowę "[...]". S. K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 1987 r. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana boksami garażowymi przez osoby prywatne. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...]orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta K. decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...] zmienił własną decyzję w ten sposób, że utrzymał w mocy powołaną decyzję Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. Powyższe decyzje zostały unieważnione przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 1989 r. sygn. akt SA/Kr/65/89. Sąd stwierdził w tym wyroku, że "rozstrzygnięcie sprawy zwrotu nieruchomości przez sąd nie może nastąpić bez wydania ostatecznej decyzji organu orzekającej, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie". W związku z wydaniem powołanego wyroku, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowa działka nie została zużyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Od powołanej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Wydziału Geodezji i Mienia Komunalnego Urzędu Miasta K.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] na podstawie art. 134 Kpa stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu. Następnie Sąd [...] w K. wyrokiem z dnia [...] listopada 1991 r. sygn. akt [...] zobowiązał Gminę K. do zawarcia ze S. K. umowy przenoszącej na niego własność parceli I. kat [...]. Na podstawie powołanego wyroku S. K. został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Po śmierci S. K. własność przedmiotowej nieruchomości nabyli M. S. oraz L. K. (postanowienie Sądu [...] [...] z dnia [...] marca 1997 r. sygn. akt [...]). Na podstawie umów darowizny i sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r. Rep. [...]. nr [...] udziału w nieruchomości nabyła A. K. Powyższe osoby zostały ujawnione jako właściciele w księdze wieczystej Kw nr [...]. Pismem z dnia 26 kwietnia 1999 r. J. G., M. M., K. K., E. R., E. T., K. P., A. B., M. D., A. A., A. D., J. S., W. M., T. F. i B. S. zastępowani przez adw. M. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. jako naruszającej ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]". Jednocześnie we wniosku podniesiono, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości najemcom garaży przysługiwało prawo nabycia ich na własność, a gruntu w użytkowanie wieczyste. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. została wydana bez podstawy prawnej, w związku z czym organ nadzoru niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności, winien z urzędu podjąć działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej bez podstawy prawnego. Ponadto Sąd zalecił organowi zbadanie, czy osobom występującym o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony oraz ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana. Pismem z dnia 8 sierpnia 2000 r. użytkownicy garaży złożyli nowy wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2000 r. umorzył postępowanie z wniosku tych użytkowników wieczystych, którzy złożyli wniosek w kwietniu 1999 r. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie wniosku J. K., J. M., S. S., A. S., A. R. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] uchylił powołaną decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda [...] ponownie decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek J. K., J. M., S. S., A. S. oraz A. R. Jednak Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] w związku z tym rozpatrzył ponownie wniosek użytkowników garaży o stwierdzenie nieważności decyzji. Zawiadomieniem z dnia 15 października 2002 r. Wojewoda [...] zawiadomił osoby występujące z wnioskami z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2000 r., że w sprawach z tych wniosków będzie prowadzone jedno postępowanie. Organ ustalił ponadto, że wszyscy wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o uwłaszczenie garaży. W tym względzie uzyskano informację z Urzędu Miasta K., że postępowanie w sprawie uwłaszczenia garażowiczów nie zostało jeszcze zakończone (pismo z dnia 17 lipca 2002 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzając, że w świetle art. 74 ust. 2 uggwn brak było podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie została zużyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Tym samym decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania L. K., A. K. i M. S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że organy nadzorcze orzekające w przedmiotowej sprawie związane są oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00, który zobowiązywał do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi L. K., A. K. i M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik skarżących podniósł, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., ponieważ organ ten wydając wówczas decyzje zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 14 marca 1989 r. Wyrok ten wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, ale również inne sądy i organy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach składanych w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym S. S. (pisma z dnia 5 listopada 2004 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2005 r.), K. C. (pisma z dnia 5 grudnia 2004 r. oraz z dnia 18 października 2005 r.) oraz H. M. (pismo z dnia 16 września 2005 r.) wnieśli o nieuwzględnienie skargi. Prokurator Apelacyjny w W. w dniu 5 stycznia 2005 r. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministarcyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz przepisami kompetencyjnymi. Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydana na skutek wniosków złożonych przez osoby, które wybudowały i są posiadaczami boksów garażowych znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym wskazać należy, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonych w trybie art. 74 (od 10 kwietnia 1991 r. oznaczonego jako art. 69) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji wydanej na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. sygn. I SA 2313/99, LEX nr 78955). Przepis ten, mający charakter materialnoprawny wraz z przepisem procesowym, tj. art. 28 Kpa pozwala na ustalenie kto jest stroną takiego postępowania. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek osób, którym do przedmiotowej nieruchomości nie przysługują (jak również nie przysługiwały) żadne prawa rzeczowe. Wskazać należy ponadto, że na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1806/92 i z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Po 1772/95 (niepubl.), w których uznano, że podmioty, które korzystają z wywłaszczonej nieruchomości na podstawie stosunków obligacyjnych, nie mają interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu tej nieruchomości. Natomiast w wyroku z dnia 29 października 1996 r. sygn. akt II SA/Po 832/96 (niepubl.), NSA stwierdził, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłączone jest dokonywanie rozliczeń z tytułu odszkodowania i zmiany wartości zwracanej nieruchomości z udziałem osób trzecich, które dokonały nakładów na tę nieruchomość. Dodatkowo wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 października 2003 r. sygn. OPS 6/03 ONSA 2004/1/10, ponieważ wskazuje on na przymiot strony najemcy w świetle art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc ma zastosowanie wyłącznie do decyzji o zwrocie wydanych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem uznać, iż stwierdzenie nieważności decyzji o uznaniu przedmiotowej nieruchomości za zbędną w wyniku postępowania wszczętego na wniosek J. G., M. M., K. K., E. R., E. T., K. P., A. B., M. D., A. A., A.D., J.S., W. M., T. F., B. S., J. K., J. M., S. S. i A. R. narusza art. 157 § 2 Kpa wobec braku przymiotu strony tych osób i tym samym prawa do kwestionowania powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Skoro stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa) to wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko na wniosek uprawnionych stron albo z urzędu. W przedmiotowej sprawie Na marginesie wskazać należy, że już w wyroku z 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na możliwość wyeliminowania powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z urzędu, czego organ nadzoru jednak nie dokonał. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c, art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie na art. 200 tej ustawy.